HTTT Quản lý tài chính Chính phủ: Kinh nghiệm quốc tế và khuyến nghị cho Việt Nam

TCDN -

Theo Ngân hàng Thế giới, khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) là sự cân đối giữa khả năng nguồn lực được tí́nh toán từ trên xuống và chi phí́ được ước tí́nh từ dưới lên để thực thi chí́nh sách trong ngắn hạn và trung hạn trong khuôn khổ quy trình ngân sách hàng năm.

Về bản chất, MTEF là một phương pháp soạn lập ngân sách nhà nước (NSNN), trong đó kinh phí́ phân bổ cho các hoạt động của Chí́nh phủ phải phù hợp với những ưu tiên chiến lược của mỗi quốc gia, nhằm đạt được các mục tiêu đề ra cho khoảng thời gian từ 3 - 5 năm, theo phương thức cuốn chiếu.

Công cụ này hướng đến 6 mục tiêu cụ thể như: Tăng cường kỷ luật tài chí́nh bằng việc ước tí́nh số dư thực chất hơn đối với kinh tế vĩ mô; tí́ch hợp thứ tự ưu tiên chí́nh sách khác nhau vào ngân sách năm, để đảm bảo tí́nh thí́ch hợp; giúp phân bổ nguồn lực giữa các ngành khác nhau và giữa các đơn vị trong cùng ngành; dự toán ngân sách dài hơi hơn cho từng ngành bằng việc cung cấp tầm nhìn từ 3 - 5 năm; thúc đẩy hiệu quả cho quá trình hoạt động và làm cho chất lượng tăng cùng chi phí́ giảm; nhấn mạnh đến trách nhiệm giải trình đối với các khoản chi tiêu công.

Vai trò của GFMIS trong thực hiện MTEF

Để xây dựng và thực hiện MTEF hiệu quả đòi hỏi một hệ thống thông tin tài chí́nh liên quan tới các hoạt động của Chí́nh phủ trong một thời kỳ trung hạn trước đó cũng như việc ghi chép, lưu giữ các thông tin tài chí́nh liên quan đến các hoạt động của Chí́nh phủ khi áp dụng MTEF.
MTEF có đặc trưng là sử dụng có hệ thống dữ liệu thông tin đánh giá kết quả hoạt động trên cơ sở các yếu tố định lượng, theo kết quả đầu ra và việc phân bổ ngân sách gắn với kết quả thực hiện công việc. Do đó, thông qua các thông tin tài chí́nh về các hoạt động của Chí́nh phủ, các nhà hoạch định chí́nh sách có những đánh giá, điều chỉnh chí́nh sách tài chí́nh phù hợp với tình hình và bối cảnh ở từng thời điểm. Qua đó góp phần nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng các nguồn lực công cũng như nhằm thực hiện tốt các mục tiêu, nhiệm vụ về phát triển kinh tế - xã hội. Điều này cho thấy GFMIS có vai trò quan trọng trong hoạch định và thực thi chí́nh sách công.

Về cơ bản, GFMIS được hiểu như một tập hợp các hệ thống được tí́ch hợp lại để vận hành như một khối thống nhất nhằm hỗ trợ hoạt động quản lý tài chí́nh đảm bảo tuân thủ theo luật pháp của quốc gia sở tại và các thông lệ quốc tế. GFMIS được sử dụng như một hệ thống tài chí́nh tập trung, thống nhất dựa trên nền tảng internet nhằm hỗ trợ và ghi nhận các hoạt động hàng ngày về thu - chi ngân sách, tổng hợp và báo cáo, hệ thống này cũng có chức năng cung cấp các dữ liệu như đầu vào cho các công cụ khai thác và phân tí́ch dữ liệu chuyên sâu, phân tí́ch dữ liệu theo chủ đề.

GFMIS không chỉ tổ chức và lưu trữ tất cả các thông tin tài chí́nh liên quan tới chi tiêu hiện tại và các năm trước, mà còn lưu thông tin ngân sách được phê duyệt cho các năm đó, chi tiết các khoản thu, chi, cũng như vật tư, tài sản và các khoản nợ công (nợ và các khoản phải trả).

Các thành phần của GFMIS bao gồm sự kết hợp của các hệ thống thông tin kho bạc (T), quản lý ngân sách (B) và các hệ thống thông tin quản lý tài chí́nh chí́nh phủ khác (O).

GFMIS có một số ưu điểm như: GFMIS được xây dựng và sử dụng như một hệ thống lõi, đảm bảo tí́nh kết nối và khả năng tí́ch hợp tất cả các dòng dữ liệu tài chí́nh Chí́nh phủ tại các đơn vị, tổ chức thuộc Bộ Tài chí́nh và các bộ, ngành liên quan, từ đó tạo lập một hệ thống kho dữ liệu tài chí́nh quốc gia, cung cấp các dữ liệu như đầu vào cho các công cụ khai thác và phân tí́ch dữ liệu chuyên sâu, phân tí́ch dữ liệu theo chủ đề.

GFMIS cung cấp thông tin tài chí́nh chí́nh xác và kịp thời, qua đó hỗ trợ Chí́nh phủ trong việc điều hành chí́nh sách kinh tế vĩ mô, chí́nh sách tài chí́nh, tiền tệ cũng như đảm bảo tí́nh minh bạch và trách nhiệm giải trình của Chí́nh phủ.

Ngoài ra, GFMIS còn là yếu tố quan trọng của hệ thống quản lý chi tiêu đảm bảo tí́nh đầy đủ của khuôn khổ ngân sách, cho phép cung cấp thông tin tài chí́nh Chí́nh phủ theo các chuẩn mực quốc tế, tăng cường tí́nh công khai, minh bạch của hệ thống tài chí́nh quốc gia.

Bên cạnh đó, GFMIS giúp nâng cao năng lực lập ngân sách thông qua việc xây dựng một hệ thống lập dự toán ngân sách, tăng cường hiệu quả chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với các lĩnh vực quản lý ngân sách. Đối với lập ngân sách, hệ thống lập ngân sách sẽ sử dụng chung cho các bộ, ngành, cơ quan tài chí́nh địa phương các cấp để nâng cao năng lực và hiệu quả kiểm tra, thanh tra, giám sát hiệu quả, hiệu lực quản lý NSNN, đổi mới cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện.

Có thể thấy GFMIS là công cụ nhằm thực hiện các nhiệm vụ khác nhau bao gồm: xây dựng chí́nh sách tài khóa và tiền tệ phù hợp với sự thay đổi của các điều kiện kinh tế vĩ mô, thực hiện phân tí́ch chí́nh sách nhằm đảm bảo phân bổ nguồn lực một cách hiệu quả, đảm bảo công khai, minh bạch và hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công. Ngoài ra, GFMIS được coi như một tập hợp các giải pháp hiện đại hóa trợ giúp Chí́nh phủ trong công tác lập kế hoạch, thực hiện và giám sát ngân sách, góp phần tăng cường tí́nh hiệu quả và tí́nh cân bằng của tài chí́nh Chí́nh phủ, tăng khả năng dự báo NSNN, đặc biệt GFMIS là một công cụ hữu hiệu cho việc áp dụng triển khai hiệu quả MTEF trong cải cách ngân sách.

Kinh nghiệm xây dựng GFMIS nhằm hỗ trợ việc áp dụng MTEF

Nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay đang phải đối mặt với áp lực ngày càng gia tăng trong việc cải thiện quản lý tài khóa và hệ thống báo cáo. Với những ưu điểm nêu trên, GFMIS trở thành sự lựa chọn của nhiều quốc gia trong việc tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin quản lý tài chí́nh Chí́nh phủ, đặc biệt là những quốc gia áp dụng MTEF.

Từ giữa những năm 90 của thế kỷ XX, Mông Cổ đã thực hiện cải cách quản lý tài chí́nh công, trong đó áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn nhằm đảm bảo các ưu tiên chí́nh sách phù hợp với nguồn lực ngân sách, hợp lý hóa hệ thống định mức và quy trình. Tuy nhiên, chưa có một hệ thống quản lý thông tin tài chí́nh hiệu quả nào, gây hạn chế cho hệ thống báo cáo và kiểm soát chi.

Để tăng cường minh bạch và trách nhiệm giải trình, đơn giản hóa quy trình và nâng cao hiệu quả quản lý tiền mặt, GFMIS được triển khai và áp dụng với sự hỗ trợ của Ngân hàng Thế giới. Trong giai đoạn đầu, GFMIS được thiết kế với lõi là hệ thống kho bạc, hỗ trợ cho việc thực hiện ngân sách, hoạt động của tài khoản kho bạc đơn nhất (TSA), quản lý tiền mặt, quản lý nợ, kiểm soát cam kết tài chí́nh, kế toán và hệ thống báo cáo. Sau đó, hệ thống được mở rộng, chuyển sang lõi là hệ thống quản lý tài chí́nh công (FMIS), bằng việc bổ sung các phân hệ lập dự toán ngân sách (nhằm hỗ trợ Khuôn khổ ngân sách trung hạn). GFMIS đã chí́nh thức hoạt động từ năm 2005, kỷ luật tài khóa được cải thiện, kiểm soát chặt chẽ chi tiêu ngay cả trong giai đoạn đầu của quá trình thực hiện. Thặng dư NSNN 3,2% GDP năm 2005 là kết quả của việc tăng cường kiểm soát chi và tăng trưởng kinh tế. Theo thống kê của Ngân hàng Phát triển và Tái cấu trúc châu Âu (EBRD), chi NSNN của Mông Cổ giảm từ 40% GDP xuống còn 34% GDP năm 2005.

Chương trình cải cách tài khóa chiến lược của Chí́nh phủ Gioóc-đa-ni có nhiệm vụ triển khai MTEF và GFMIS nhằm quản lý hiệu quả nguồn lực công và tăng cường minh bạch tài khóa, ngân sách và chi tiêu công. MTEF được áp dụng cho khoảng thời gian 3 năm kể từ 2008. Cùng với đó, dự án GFMIS bắt đầu từ năm 2008 và hoàn thành năm 2012. Đây là một hệ thống quản lý tài chí́nh kế toán đầy đủ, kết nối các bộ, ngành, các cơ quan chí́nh phủ và các trung tâm tài chí́nh địa phương với Bộ Tài chí́nh, cho phép kiểm soát tự động và tí́ch hợp các quy trình tài chí́nh Chí́nh phủ, từ giai đoạn chuẩn bị ngân sách, thực hiện ngân sách đến báo cáo ngân sách.

Tuy nhiên, một số nước gặp khó khăn trong quá trình áp dụng GFMIS. Như trường hợp của Thái Lan, GFMIS được áp dụng từ năm 2004, song bên cạnh một số thành công, còn những bất cập như thiếu phối hợp giữa các cơ quan, ngành liên quan, thiếu chí́nh sách hỗ trợ cũng như các hoạt động đánh giá và đào tạo. Trong chuyển giao ngân sách, vẫn có sự chậm trễ, nhầm lẫn dữ liệu đầu vào; có khó khăn trong việc kiểm tra tình hình tài khóa của các cơ quan Chí́nh phủ, trong vấn đề mã hóa, thay đổi quy định và thời gian khắc phục, sửa chữa sai sót tương đối lâu.

Một trường hợp khác là Ga-na, năm 1996, Chí́nh phủ Ga-na thực hiện chương trình cải cách quản lý tài chí́nh công, bao gồm việc áp dụng giải pháp GFMIS, gọi là hệ thống quản lý ngân sách và chi tiêu công (BPEMS) cùng với việc đưa vào áp dụng MTEF. Dự án bị chậm trễ và thất bại do thiếu chiến lược đầy đủ và đảm bảo nghĩa vụ của các bên tham gia.

Những vấn đề đặt ra đối với Việt Nam

Tại Việt Nam, kế hoạch tài chí́nh (KHTC) trung hạn và kế hoạch chi tiêu (KHCT) trung hạn đã được áp dụng thí́ điểm trong giai đoạn 2001 - 2010 và đem lại những kết quả tí́ch cực. Tuy nhiên, vẫn còn những bất cập, tồn tại. Một trong những tồn tại lớn nhất là hệ thống dữ liệu, số liệu cung cấp thông tin cho việc lập KHTC và KHCT trung hạn còn thiếu ở các ngành, các cấp gây khó khăn cho việc tí́nh toán xác lập KHCT trung hạn của ngành, dẫn đến những số liệu được tí́nh toán trong các biểu mẫu báo cáo không chuẩn xác, thường chỉ dự báo theo xu thế, độ tin cậy chưa cao, khiến cho sự hỗ trợ của KHTC và KHCT trung hạn trong việc nâng cao chất lượng công tác lập kế hoạch ngân sách hàng năm.

Để việc thiết kế, xây dựng GFMIS đảm bảo phù hợp với đặc điểm riêng của hệ thống ngân sách Việt Nam, cần lưu ý một số vấn đề sau:

- Kế hoạch triển khai: Cần tiến hành cải cách một cách tuần tự, hợp lý nhằm giảm thiểu những rủi ro khi áp dụng đồng thời MTEF và GFMIS. Giai đoạn đầu có thể thực hiện một số cải cách cơ bản như thống nhất và cải thiện phân loại ngân sách đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế, phạm vi, kế toán đồ, phương pháp thống kê… Giai đoạn tiếp theo là tiến đến rà soát và hoàn thiện quy trình ngân sách. Một số bước cơ bản của giai đoạn này là xác định những hạn chế của quy trình ngân sách hiện hành, thiết kế quy trình ngân sách mới trong điều kiện áp dụng MTEF…

- Thời gian và nguồn lực: Cả MTEF và GFMIS đều cần được chuẩn bị kỹ về nguồn lực và thời gian: sẽ tốn kém nhiều chi phí́ và mất một thời gian khá dài (5 - 10 năm) để phát triển những kế hoạch chiến lược và đưa GFMIS vào sử dụng.

Ngoài ra, cần chú trọng đến yếu tố đào tạo, tập huấn nghiệp vụ để đảm bảo hiệu quả triển khai MTEF và GFMIS.

- Phối hợp giữa các tổ chức và cơ quan liên quan: Thực hiện lập ngân sách theo MTEF là một sự cải cách triệt để về cơ chế quản lý ở khu vực công. Điều này sẽ nảy sinh nhiều thách thức mới, đặc biệt là làm rõ tí́nh minh bạch và trách nhiệm trong quản lý. Trách nhiệm ở đây không chỉ dừng lại ở đầu ra, mà phải gắn với kết quả và mục tiêu chí́nh sách đã lựa chọn. Thêm vào đó, cần đảm bảo sự phối hợp giữa các tổ chức và cơ quan liên quan nhằm cung cấp thông tin cần thiết cho MTEF.

- Vai trò lãnh đạo: Hỗ trợ và cam kết thực hiện của các nhà lãnh đạo cao cấp là cần thiết đối với tiến trình cải cách ngân sách và sử dụng hiệu quả GFMIS.

Kinh nghiệm thực tiễn cho thấy, vai trò lãnh đạo, cam kết và hỗ trợ của cán bộ cấp cao có tầm quan trọng đối với sự thành công của hệ thống soạn lập ngân sách theo MTEF và sử dụng hiệu quả hơn GFMIS. Không có sự hỗ trợ của cán bộ lãnh đạo cao cấp sẽ khó có thể thay đổi cơ chế.

Ngoài ra, những người lãnh đạo cấp cao cần tham gia tí́ch cực cả về xây dựng chí́nh sách lẫn triển khai thực hiện trên hệ thống.

Lê Thị Mai Liên - Nguyễn Thị Thuý
Viện Chiến lược và Chính sách tài chính
Báo in Tạp chí TCDN Tháng 11.2018

Bạn đang đọc bài viết HTTT Quản lý tài chính Chính phủ: Kinh nghiệm quốc tế và khuyến nghị cho Việt Nam tại chuyên mục Tài chính quốc tế của Tạp chí Tài chính doanh nghiệp. Liên hệ cung cấp thông tin và gửi tin bài cộng tác:

email: [email protected], hotline: 086 508 6899