TCDN - Tại Châu Á thời gian qua, nhiều quốc gia đã phải đối mặt với một loạt các vấn đề kinh tế chính quyền trung ương đã không thể đối phó, mà cần có sự hỗ trợ và vào cuộc của các chính quyền địa phương.

Tóm tắt

Nhằm gia tăng hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước tại các địa phương, mỗi quốc gia cần thực hiện những kiểm soát tài chính tốt đối với ngân sách công. Thực hiện phân quyền tài chính hợp lý là một trong những động lực để nâng cao năng lực cung cấp hàng hoá công phù hợp với nhu cầu của người dân tại địa phương. Bài viết này nhằm mục tiêu cung cấp những góc nhìn về phân quyền tài chính ngân sách địa phương của Việt Nam thời gian qua từ đó đề xuất những gợi ý hoàn thiện công tác này thời gian tới.

1. Đặt vấn đề

Xu hướng phát triển kinh tế xã hội đòi hỏi tập trung vào vai trò của thị trường và hiểu tầm quan trọng của khu vực công trong việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản để đạt được các mục tiêu lớn như sự ổn định kinh tế, tăng trưởng bền vững, và công bằng (World Bank, không ngày tháng). Phân quyền tài chính còn là công cụ để đạt được những mục tiêu này bằng cách tăng hiệu quả, minh bạch, và trách nhiệm giải trình trong khu vực công. Phân quyền tài chính cho các địa phương tự chủ hơn trong việc cung ứng các hàng hóa và dịch vụ công phù hợp với điều kiện kinh tế đặc thù của địa phương và nâng cao hiệu quả dịch vụ công tại địa phương. Phân quyền tài chính giúp cải thiện việc phân bổ các nguồn lực trong khu vực công, phản ánh sở thích của cư dân, mang Chính phủ đến gần hơn với người dân. Hiệu quả bắt nguồn từ thực tế là do sự gần gũi với người dân, chính quyền địa phương có thể đáp ứng điểm và lợi ích khác nhau của người dân và phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với chính quyền trung ương.

Phân quyền tài chính là vấn đề được quan tâm tại hầu hết các quốc gia và là xu hướng để phát triển chính quyền địa phương. Mặc dù, nhiều nước đang phát triển có khả năng vẫn còn khá tập trung trong thời gian tới, một vài nền kinh tế mới nổi đã tạo một mối quan tâm chung ngày càng tăng trong việc phát triển hoặc phục hồi chính quyền địa phương. Phân quyền nhiều hơn cho địa phương là thực sự cần thiết. Tại Châu Á thời gian qua, nhiều quốc gia đã phải đối mặt với một loạt các vấn đề kinh tế chính quyền trung ương đã không thể đối phó, mà cần có sự hỗ trợ và vào cuộc của các chính quyền địa phương. Rủi ro của sự tập trung là nền kinh tế hoạt động kém hiệu quả, thâm hụt ngân sách lớn được tài trợ chủ yếu bằng cách đi vay bên ngoài và một vòng luẩn quẩn của việc đi vay và bội chi xảy ra sau đó dẫn đến các chính quyền trung ương đang cố gắng để giảm bớt vai trò của họ, quản lý phát triển và dựa nhiều hơn vào chính quyền địa phương. Để phát triển kinh tế xã hội trong thời gian tới, Việt Nam cũng không nằm ngoài qui luật chung này.

2. Phương pháp nghiên cứu

Câu hỏi nghiên cứu:

1) Kiểm soát tài chính công thông qua phân quyền tài chính như thế nào? 2) Thực trạng phân quyền tài chính đối với ngân sách công và tác động tới cung ứng hàng hóa công của địa phương tại Việt Nam như thế nào thời gian qua? 3) Những thách thức đối với triển khai phân quyền tài chính tại Việt Nam? 4) Những định hướng nào cho kiểm soát tài chính công của Việt Nam thời gian tới?

Phương pháp nghiên cứu

Để giải đáp những câu hỏi nghiên cứu trên tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu thống kê mô tả. Phương pháp này được áp dụng nhằm mô tả các hoạt động và các chỉ tiêu phản ánh thực trạng tại vấn đề nghiên cứu, thông qua đó đánh giá được mức độ của các hoạt động cần nghiên cứu. Từ đó, làm căn cứ để phát hiện xu hướng và nguyên nhân các vấn đề phát sinh cần giải quyết để đạt được mục đích nghiên cứu. Dữ liệu phân tích được sử dụng từ nguồn dữ liệu thứ cấp được công bố của Bộ Tài Chính Việt Nam về tình hình thu chi ngân sách trung ương và địa phương từ năm 2006 đến năm 2014.

3. Kết quả nghiên cứu

3.1 Phân quyền tài chính tại Việt Nam và cung ứng hàng hóa công của địa phương

Phân quyền tài chính tại Việt Nam tuân theo luật Ngân sách ban hành năm 1996 và sửa đổi năm 2002. Ngân sách nhà nước (NSNN) được thiết kế theo hệ thống gồm ngân sách Trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP); được chia thành các cấp: trung ương, tỉnh, huyện và xã. Trong đó, ngân sách trung ương đóng vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách, đảm bảo thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội trọng điểm quốc gia, mang tính chiến lược, tổng thể. Ngân sách địa phương được phân bổ với một số nguồn thu tài chính, được giao nhiệm vụ chịu trách nhiệm cung ứng các nguồn lực tài chính cho phát triển kinh tế xã hội ở địa phương.

Các khoản thu NSNN được chia thành các nhóm: các khoản thu NSTW hưởng 100%; các khoản thu phân chia theo tỷ lệ % giữa NSTW và NSĐP; các khoản thu được phân quyền cho NSĐP 100%. Trong giai đoạn 2006 - 2014, các khoản thu NSTW theo phân quyền được hưởng 100% có xu hướng giảm và các khoản thu NSĐP hưởng 100% theo phân quyền có xu hướng tăng. Phân quyền tài chính đã có xu hướng tăng lên khi các nguồn thu theo phân quyền của NSĐP tăng đều qua các năm và đạt mức trung bình 44% trong giai đoạn 2006 - 2014. Mặc dù vậy, các khoản thu NSTW vẫn chiếm tỷ trọng lớn 66% trong NSNN.

Các địa phương có sự chủ động hơn trong việc đảm bảo các khoản thu tại địa phương mình.

Phân quyền trách nhiệm chi trên cơ sở nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của từng cấp. Trung ương đảm nhiệm các nhiệm vụ chi đối với các hoạt động thuộc phạm vi quản lý của Trung ương, trong khi địa phương chịu trách các nhiệm vụ chi tương ứng thuộc sự quản lý của địa phương. Nếu xét tỷ lệ chi NSĐP trong tổng chi NSNN thì Việt Nam đang thực hiện phân quyền khá mạnh. Tỷ lệ chi tiêu của ngân sách địa phương tăng đều từ mức 37% năm 2006 lên mức 42% tổng chi NSNN năm 2014. Khả năng tự bù đắp nguồn chi của địa phương chưa ổn định. Năm 2006 địa phương tự trang trải được 76% nguồn chi từ nguồn thu địa phương được hưởng 100%, song đến năm 2014 tỷ lệ này giảm xuống còn 66%.

Nguyên nhân của tình trạng này có thể do nhiệm vụ chi tại cấp địa phương tăng nhanh trong khi nguồn thu của địa phương chưa đảm bảo.

Từ thực trạng trên có thể nhận thấy: Thứ nhất, phân quyền tài chính chưa thực sự gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công cộng ở địa phương, chưa dựa trên nền tảng tối ưu cung cấp hàng hoá công. Trong lập dự toán ngân sách chưa lập dự toán cho cả thời kỳ trung và dài hạn nên chưa gắn kết với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trong thực hiện phân quyền chi: định mức phân bổ ngân sách chưa bám sát với điều kiện thực tế tại địa phương nên hiệu quả không cao như đã phân tích trên đây. Giữa các khoản chi chưa đảm bảo tính liên kết, chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên chưa liên kết dẫn đến nhiều công trình hạ tầng xuống cấp ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế.

Thứ hai, cung ứng hàng hóa công tại địa phương khó có hiệu quả cao bởi trách nhiệm không rõ ràng. Hiện có những hàng hóa công do địa phương triển khai nhưng được quy định ở cả trung ương và địa phương mâu thuẫn với nguyên tắc mỗi cấp chính quyền có quyền và trách nhiệm thực hiện việc cung cấp các hàng hóa dịch vụ địa phương bằng nguồn thu của chính quyền đó. Như vậy, các địa phương phải thực hiện hầu hết các nhiệm vụ chi giống như trung ương, nhưng chỉ khác biệt ở chỗ - do địa phương quản lý nên thiếu nguồn lực và hiệu quả (Mai, 2006). Các địa phương dường như tập trung chi tiêu của mình vào các nhiệm vụ kinh tế hơn là việc cung cấp các dịch vụ công cơ bản. Xu hướng bất công bằng trong chi tiêu cho giáo dục và y tế giữa các tỉnh cũng đã được chỉ ra tại nghiên cứu của (Minh, 2008).

Thứ ba, địa phương khó có khả năng đảm bảo cung ứng hàng hóa/ dịch vụ công bởi nguồn chi thường xuyên bị hạn chế. Cung ứng hàng hóa, dịch vụ công của địa phương thuộc nhóm chi thường xuyên. Nguồn lực tài chính để tài trợ cho chi thường xuyên của địa phương được lấy từ nguồn thu địa phương được hưởng 100%, thu từ nguồn phân chia theo tỷ lệ điều tiết và một phần bổ sung cân đối hoặc bổ sung có mục tiêu từ Trung ương. Nhưng hiện nay, rất nhiều các địa phương không thể tự cân đối và luôn trong tình trạng thâm hụt ngân sách với xu hướng và tốc độ ngày càng tăng bởi những đặc điểm đã phân tích trên đây. Nguồn thu địa phương được hưởng 100% hiện chỉ đáp ứng được khoảng 70% các khoản chi và hiện đang có xu hướng giảm đi.

Thứ tư, chất lượng hàng hóa công được cung ứng tại địa phương chưa cao bởi hiệu quả đầu tư công của chính quyền địa phương còn thấp. Các chính quyền địa phương quan tâm chủ yếu đến việc tăng mức đầu tư thay vì cải thiện hiệu quả đầu tư nên mặc dù lượng chi đầu tư rất lớn nhưng cơ sở hạ tầng vẫn là một những yếu tố gây trở ngại cho hoạt động phát triển kinh tế xã hội địa phương. Còn hiện tượng đầu tư công còn phân tán và thiếu đồng bộ, với nguồn lực có hạn, việc phân bổ vốn cho nhiều dự án dẫn đến các dự án thường bị thiếu vốn, kéo dài tiến độ, làm tăng chi phí đầu tư. Mặt khác, qui định mỗi cấp chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm đối với các công trình kết cấu hạ tầng được giao cho cấp đó quản lý nên đã tăng cường trách nhiệm của các địa phương trong quản lý các cơ sở hạ tầng trên địa bàn. Tuy vậy, với những công trình liên vùng chưa có hướng dẫn cách thức phối hợp giữa các địa phương để cùng xử lý nên còn tình trạng những công trình này chưa được sửa chữa, nâng cấp khi đã xuống cấp và khó đáp ứng nhu cầu phát triển của địa phương.

3.2. Những thách thức trong thực hiện phân quyền tài chính tại Việt Nam

Sự khác biệt về điều kiện tự nhiên, phát triển kinh tế xã hội tại mỗi vùng có thể làm gia tăng sự bất bình đẳng giữa các địa phương trong thu NSNN. Phân quyền theo địa giới hành chính có thể biến địa giới hành chính thành địa giới kinh tế giữa các địa phương khi đó nền kinh tế quốc gia bị chia cắt thành vô số mảnh nhỏ, đầu tư công bị dàn trải và dẫm chân lên nhau.

Trách nhiệm giải trình của các địa phương chưa cao hạn chế hiệu quả của phân quyền tài chính. Trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương là một trong những yếu tố cơ bản tạo ra sự hiệu quả trong phân quyền tài khóa. Để phân quyền tài khóa ở Việt Nam phát huy đồng bộ hiệu quả và mang lại kết quả mong muốn trong nâng cao hiệu năng của khu vực công, cần có sự thay thế từ hệ thống trách nhiệm giải trình theo chiều dọc (với chính quyền trung ương) bằng hệ thống trách nhiệm giải trình theo chiều ngang (với HĐND và người dân sở tại). Để tăng trách nhiệm giải trình theo chiều ngang, cần tăng mức độ bao phủ và tính minh bạch của ngân sách ở các cấp chính quyền. Thiếu các điều kiện cần để thực hiện phân quyền tài chính thành công. Nguồn lực của các địa phương còn hạn chế nên khó có thể thực hiện được các trách nhiệm được phân quyền. Rủi ro có thể xảy ra khi thực hiện mức độ phân quyền cao hơn tại địa phương. Các rủi ro về khả năng kiểm tra và giám sát thực thi phân quyền tại địa phương. Rủi ro trong chi đầu tư chưa đảm bảo tính hiệu quả và sự cần thiết, rủi ro trong chi thường xuyên không đáp ứng đủ các nhu cầu hiện có của địa phương. Rủi ro bất cân bằng trong cân đối ngân sách dẫn đến hạn chế sức sáng tạo và khả năng của địa phương, ỷ lại vào ngân sách cấp trên. Rủi ro trong vay nợ địa phương dẫn đến hiện tượng bội chi ngân sách, thiếu nguồn trả nợ vay, gánh nặng nợ vay tác động bất lợi đến phát triển kinh tế trong trung và dài hạn. Tồn tại ngưỡng phân quyền tối ưu: theo nghiên cứu của (Hãnh, Điệp, & Shin, 2014) đã chỉ ra rằng, tác động của phân quyền đến nâng cao năng suất có hình parabol ngược nên sẽ tồn tại một điểm phân quyền tối ưu. Nếu phân quyền ở mức độ vừa phải sẽ tác động có lợi đến tăng trưởng kinh tế, nếu mức phân quyền lớn hơn mức phân quyền tối ưu sẽ tác động bất lợi đến nền kinh tế. Do vậy, không hẳn gia tăng mức độ trao quyền tài chính cho địa phương là tốt mà cần có sự cân nhắc mức độ sao cho hợp lý, dưới ngưỡng tối ưu và phù hợp với đặc thù của từng địa phương.

4. Một số gợi ý chính sách từ kết quả nghiên cứu

Từ những kết quả nghiên cứu về thực trạng phân quyền tài chính và cung ứng hàng hoá công tại địa phương, những thách thức trong thực hiện công việc này, tác giả đề xuất một số gợi ý chính sách định hướng phân quyền tài chính tại Việt Nam thời gian tới như sau: Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 30/NQ-CP ngày 8/11/2011 ban hành chương trình cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 (Chính Phủ, 2011). Căn cứ vào Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 ( Chính Phủ, 2012), theo đó, phương hướng phân quyền tài chính cho địa phương trong thời gian tới của Đảng và Nhà nước ta bao gồm:

Thứ nhất, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách, hướng đến xây dựng một hệ thống phân quyền tài chính đầy đủ hơn, trong đó các cấp chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân sách cấp mình và độc lập tương đối với chính quyền trung ương bao gồm cả nguồn thu và nhiệm vụ chi. Theo đó, mọi vấn đề lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách của cấp nào nên để cho cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ tổng hợp ngân sách cấp dưới vào NSNN chung.

Điều đó sẽ làm tăng trách nhiệm giải trình ở mỗi cấp chính quyền, đồng thời khắc phục được tính thứ bậc cao và tính lồng ghép của hệ thống NSNN, khuyến khích địa phương khai thác lợi thế của mình và nuôi dưỡng nguồn thu của địa phương.

Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định và quản lý nguồn thu.Việc tăng cường quyền tự chủ về nguồn thu cho địa phương hiện nay là đòi hỏi khách quan phù hợp với yêu cầu về phân quyền tài chính, đồng thời cũng tạo ra nguồn thu tương xứng hơn với nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền địa phương.

Thứ ba, mở rộng quyền tự chủ của địa phương trong quyết định chi tiêu dựa trên nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn đến chỗ không rõ về trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy giữa các cấp chính quyền. Việc mở rộng quyền tự chủ trong chi tiêu của địa phương bắt đầu từ việc cho phép chính quyền địa phương tự chủ ở một mức độ thích hợp trong việc ra các quyết định chi tiêu theo thứ tự ưu tiên của địa phương. Tuy nhiên, thứ tự ưu tiên của địa phương phải phù hợp với chiến lược và mục tiêu của quốc gia. Đồng thời, cần cho phép địa phương được quyền quyết định các chế độ và định mức chi tiêu theo nguyên tắc về kỷ luật tài chính tổng thể.

Thứ tư, chính sách phân quyền tài chính của Việt Nam hiện nay chưa có sự phân biệt về đặc thù giữa đô thị và nông thôn, vì vậy định hướng chung trong phân quyền tài chính là phải dựa vào sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn (Hiện Luật tổ chức HĐND và UBND tuy đã được sửa đổi, song chưa làm rõ nét sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa HĐND và UBND cùng cấp và nội dung quản lý nhà nước nói chung, quản lý tài chính nói riêng trên địa bàn lãnh thổ (nông thôn, đô thị, hải đảo, miền núi)). Các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa giải quyết triệt để quan hệ phân quyền và thiếu tính ổn định.

Thứ năm, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính của chính quyền địa phương. Việc đẩy mạnh phân quyền chỉ có thể đạt được mục tiêu hiệu quả khi gắn liền với tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Để thực hiện được điều đó cần có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình cả với bên ngoài và nội bộ.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Chính Phủ. (2012). Nghị quyết số 10/NQ-CP về Ban hành Chương trình hành động của Chính phủ triển khai thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 và Phương hướng, nhiệm vụ phát triển đất nước 5 năm 2011 - 2015.

2. Ánh, V. Đ. (2010). Những vấn đề về chính sách tài khoá: Vấn đề phân cấp ngân sách Nhà Nước.

3. Abachi. T. P, S. I. (2012). An Analysis of the Effect of Fiscal Decentralisation on Economic Growth in Nigeria. International Journal of Humanities and Social Science, 2, 141-149.

4. Anh, V. T. (n.d.). Phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam nhìn từ góc độ thể chế.

5. Hãnh, N. V., Điệp, P. T., & Shin, H. J. (2014). The Optimal Point for Fiscal Decentralization. European Journal of Business and Management, 6(20).

6. Hayek, F. (1945). The Use of Knowledge in Society. American Economic Review, 45, 519 - 530.

7. Mai, L. C. (2006). Cải cách chi tiêu công để tăng cơ hội tiếp cận các dịch vụ công của người nghèo ở Việt Nam, số 6, 2006, Tạp chí Quản lý Ngân quỹ Quốc gia(6).

8. Minh, N. K. (2008). Hiệu quả của chính sách tài chính- Từ lý thuyết đến thực nghiệm. Tạp chí kinh tế và phát triển.

TS. Nguyễn Thị Việt Hà

Học viện Ngân hàng