TCDN - Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020, Đề án tái cơ cấu DNNN 2011-2015 (theo Quyết định 929/QĐ-TTg năm 2012) và Đề án cơ cấu lại DNNN 2016-2020 (theo Quyết định số 707/QĐ-TTg năm 2017) đều xác định hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đối với DNNN là một nhiệm vụ trọng tâm của cơ cấu lại khu vực DNNN.

Đặt vấn đề

Theo Thông lệ quốc tế, quản trị DNNN được hiểu là hệ thống các thiết chế, chính sách và quy định pháp luật nhằm quản lý và giám sát DNNN theo mục tiêu và lợi ích của chủ sở hữu DNNN và các bên có lợi ích liên quan. Về mặt cơ cấu tổ chức, quản trị DNNN là tập hợp các mối quan hệ giữa các chủ sở hữu, cổ đông của DNNN, các bên có lợi ích liên quan (như chủ nợ, khách hàng, người lao động...) với bộ máy quản lý, điều hành DNNN.Bộ hướng dẫn quản trị DNNN của OECD năm 2015 yêu cầu phải tuân thủ các nguyên tắc: (i) Tạo khuôn khổ pháp lý bình đẳng giữa DNNN và doanh nghiệp khác. (ii) Thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tập trung, chuyên trách, chuyên nghiệp, hiệu quả và theo cách thức can thiệp thông thường như các chủ sở hữu khác. (iii) Hội đồng quản trị DNNN phải có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm ở mức độ cao. (iv) Những vấn đề khác: DNNN phải đáp ứng tiêu chuẩn cao về công khai thông tin, kiểm toán, kế toán; đối xử bình đẳng và bảo đảm lợi ích của các bên có liên quan...Tuy nhiên, quản trị DNNN tại Việt Nam còn khoảng cách khá xa so với chuẩn mực quốc tế. Những ưu đãi cho DNNN đang là rào cản để DNNN đáp ứng chuẩn mực quản trị hiện đại, điển hình là việc không quyết liệt thực hiện thủ tục phá sản một số DNNN trong tình trạng phải bị phá sản, việc hỗ trợ một số dự án thua lỗ không có dấu hiệu phục hồi…

Quản trị DNNN giai đoạn 2011 - 2020

Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020, Đề án tái cơ cấu DNNN 2011-2015 (theo Quyết định 929/QĐ-TTg năm 2012) và Đề án cơ cấu lại DNNN 2016-2020 (theo Quyết định số 707/QĐ-TTg năm 2017) đều xác định hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường đối với DNNN là một nhiệm vụ trọng tâm của cơ cấu lại khu vực DNNN; đồng thời, đề ra mục tiêu đến năm 2020 phải đáp ứng chuẩn mực quốc tế về quản trị DNNN.

Với những mục tiêu và yêu cầu nêu trên, thể chế kinh tế và thực tiễn quản trị DNNN ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020 có những đặc điểm sau đây:

a) Những đổi mới về cơ chế hoạt động và quản trị DNNN trong thời gian qua

Một là, cơ chế hoạt động và quản trị DNNN ngày càng hoàn thiện theo cơ chế thị trường và thông lệ quốc tế. Về nội dung pháp luật, hệ thống quy định về kinh doanh nói chung, hoạt động của DNNN nói riêng đã đảm bảo sự nhất quán với chủ trương tạo lập khung khổ để DNNN hoạt động theo cơ chế thị trường, cạnh tranh bình đẳng, không phân biệt đối xử giữa DNNN và doanh nghiệp khác, là tiền đề để áp đặt DNNN vào khung khổ quản trị chung theo thông lệ quốc tế. 

Các Luật về kinh doanh áp dụng chung cho mọi loại hình doanh nghiệp, không còn quy định (xét trong văn bản Luật do Quốc hội thông qua) tạo ra ngoại lệ hay ưu đãi cho DNNN trong gia nhập thị trường, tiếp cận tài chính, đất đai, lao động, các nhân tố sản xuất, tài nguyên, cơ hội đầu tư kinh doanh, đầu tư từ ngân sách nhà nước, thuế,... Trong quan hệ thương mại, pháp luật đã quy định nguyên tắc tự do hợp đồng cho doanh nghiệp. DNNN và doanh nghiệp khác đều có đầy đủ các quyền tự tìm kiếm, ký kết và thực hiện hợp đồng với các đối tác kinh doanh, liên doanh liên kết; áp dụng chung quy định về giải quyết tranh chấp hợp đồng. 

Hai là, việc ban hành văn bản pháp luật về DNNN cơ bản đã đảm bảo các yêu cầu cấp thiết, kịp thời, phù hợp, đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, hiệu lực và hiệu quả trong quá trình cơ cấu lại DNNN giai đoạn 2011-2020.

b) Những hạn chế, yếu kém về thể chế kinh tế đối với DNNN và quản trị DNNN

Một là, DNNN trên thực tế chưa có đầy đủ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo cơ chế thị trường:

Luật Doanh nghiệp quy định pháp nhân DNNN có đầy đủ các quyền, nghĩa vụ như doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế có cùng hình thức tổ chức, trước hết là quyền tự chủ kinh doanh, tự do hợp đồng, chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của doanh nghiệp... Tuy vậy, thể chế và cơ chế quản lý trên thực tế chưa tạo cho DNNN có đầy đủ quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Cơ quan quản lý nhà nước bên ngoài còn quyết định nhiều vấn đề thuộc lĩnh vực quản trị kinh doanh của DNNN. Nguyên nhân là DNNN phải chịu ràng buộc bởi một hệ thống các quy định chặt chẽ về tài chính, giám sát, quản lý cán bộ, lao động và tiền lương.

Hai là, còn khoảng cách khá xa so với chuẩn mực quốc tế về quản trị DNNN:

- Về đảm bảo khung khổ quản trị DNNN thống nhất với doanh nghiệp khác: Mặc dù đã hình thành pháp luật kinh doanh và cạnh tranh thống nhất, bình đẳng, nhưng việc thực thi chưa nghiêm và những ưu đãi trên thực tế cho DNNN đang là rào cản để DNNN đáp ứng chuẩn mực quản trị hiện đại, điển hình là việc không quyết liệt thực hiện thủ tục phá sản một số DNNN trong tình trạng phải bị phá sản, việc hỗ trợ một số dự án thua lỗ không có dấu hiệu phục hồi…

- Về mặt pháp luật, hệ thống quy định đặc thù về quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và quản lý phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đa sở hữu, một mặt, làm giảm quyền tự chủ của DNNN như đã nêu trên, mặt khác, làm cho kết cấu quản trị DNNN trở nên phức tạp bởi các quyết định quản lý của DNNN phụ thuộc rất lớn vào cơ quan dại diện chủ sở hữu nhà nước bên ngoài doanh nghiệp, kể cả đối với DNNN là công ty cổ phần.

- Về thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước: Thông lệ quốc tế về quản trị DNNN (ví dụ của OECD 2015) yêu cầu việc thực hiện quyền chủ sở hữu đối với DNNN phải minh bạch, đạt tiêu chuẩn cao về trách nhiệm giải trình, tính chuyên nghiệp và hiệu quả. Tuy vậy, trách nhiệm giải trình, hiệu quả và hiệu lực thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN ở Việt Nam chưa đạt yêu cầu này. Các quyết định của chủ sở hữu nhà nước chưa tập trung, chưa kịp thời, qua nhiều trình tự, thủ tục phức tạp, nhiều cấp quản lý hành chính nhà nước khác nhau (kể cả khi đã thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước), khó xác định trách nhiệm đối với các vụ việc thua lỗ, thất thoát tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

- Về quản lý, điều hành DNNN: Theo các thông lệ quốc tế về quản trị DNNN, người quản lý DNNN cần được giao các mục tiêu, nhiệm vụ định lượng cụ thể, rõ ràng, cùng những ràng buộc pháp lý về quyền tự chủ, tự trách nhiệm ở mức độ cao, chế độ đãi ngộ, thưởng, phạt tương xứng với kết quả thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ được giao. Tuy vậy, cơ chế quản trị tại phần lớn DNNN Việt Nam chưa đáp ứng yêu cầu này. Cụ thể là:

+) Về việc giao mục tiêu, nhiệm vụ, cơ chế hiện hành chưa tạo áp lực mạnh cho người quản lý DNNN phải nâng cao trách nhiệm sử dụng hiệu quả vốn nhà nước. Việc giao nhiệm vụ kinh tế cho DNNN chủ yếu dưới hình thức phê duyệt kế hoạch đăng ký hằng năm của doanh nghiệp với các chỉ tiêu tài chính “năm sau cao hơn năm trước”. Mục tiêu trung và dài hạn của chủ sở hữu đối với từng DNNN, từng người quản lý DNNN hầu như chưa rõ. Nhiều loại chi phí chưa được tính đúng, tính đủ như quyền sử dụng đất và các lợi thế kinh doanh khác, dẫn tới không xác định đúng sức mạnh và tiềm lực của DNNN cũng như hiệu quả hoạt động thực sự của DNNN, đồng thời để lại nhiều hệ lụy ảnh hưởng toàn diện đến công tác quản trị DNNN. 

+) Về chế độ đãi ngộ, cơ chế quản lý lao động, tiền lương trong DNNN hiện hành chưa theo kịp với yêu cầu của cơ chế thị trường. Tiền lương chưa theo vị trí công việc, nhìn chung còn bình quân, trả cho lao động có trình độ thấp cao hơn so với thị trường, ngược lại trả cho lao động kỹ thuật cao thấp hơn so với thị trường, dẫn đến tình trạng chuyển dịch lao động có trình độ chuyên môn, kỹ thuật cao sang khu vực doanh nghiệp khác. Quy định về tuyển chọn, đãi ngộ đối với cán bộ quản lý doanh nghiệp chưa thực sự gắn với trách nhiệm và nghĩa vụ, chưa phù hợp với yêu cầu tự chủ của doanh nghiệp theo cơ chế thị trường và hội nhập quốc tế. Người quản lý DNNN còn gắn với chế độ viên chức, công chức. Việc áp dụng chế độ thuê và hợp đồng lao động đối với tổng giám đốc và các thành viên ban điều hành DNNN còn chậm. Chế độ đãi ngộ và xử lý trách nhiệm đối với cán bộ quản lý DNNN cơ bản vẫn theo nguyên tắc như đối với viên chức nhà nước, không tạo được động lực gắn với trách nhiệm, phù hợp với sự vận hành của doanh nghiệp theo cơ chế thị trường. 

Quyền hạn, tính tự chủ và trách nhiệm giải trình của cơ quan đại diện chủ sở hữu, Hội đồng thành viên doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước chưa đủ rõ trên thực tế, dẫn tới hiệu lực và hiệu quả quản lý thấp, chưa đáp ứng yêu cầu của quản trị hiện đại. Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên của DNNN thiếu nền tảng thể chế để thực hiện nhiệm vụ một cách chuyên nghiệp và độc lập. Việc thực hiện một số quy định pháp luật về quyền hạn, trách nhiệm của các chủ thể quản trị DNNN còn vướng mắc, dẫn tới không triển khai được hoặc triển khai chậm, kéo dài, không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn kinh doanh của doanh nghiệp, điển hình là những vướng mắc mắc về thẩm quyền, trình tự, thủ tục, trách nhiệm quyết định, phê duyệt các dự án đầu tư của doanh nghiệp 100% vốn nhà nước.

Tổ chức điều hành sản xuất kinh doanh của nhiều DNNN chưa theo kịp với yêu cầu của cơ chế thị trường. Công nghệ quản lý và công cụ quản trị kinh doanh chậm đổi mới. Nhiều doanh nghiệp chưa áp dụng công nghệ điều hành hiện đại, đặc biệt là công nghệ thông tin, dẫn đến chậm hoặc không phát hiện được các vấn đề phát sinh trong kinh doanh cũng như những thất thoát, tiêu cực.

Việc tổ chức thực hiện pháp luật về công bố thông tin còn hạn chế, mang tính hình thức, kể cả về nội dung thông tin công bố, phương tiện công bố và cơ chế kiểm soát, kiểm chứng chất lượng thông tin. Dẫn tới, chủ sở hữu nhà nước và các bên lợi ích liên quan khó giám sát doanh nghiệp; các cơ quan hoạch định chính sách, cơ quan quản lý nhà nước, đối tác, nhà đầu tư tiềm năng và công luận thiếu thông tin xác thực và khách quan về thực trạng DNNN; ít có tác dụng ngăn ngừa và giảm thiểu các hành vi xâm hại tài sản nhà nước tại DNNN; làm giảm lòng tin hoặc tạo dư luận xã hội chưa tích cực về tính bạch của DNNN.

+) Về cơ chế quản lý tài chính, trên thực tế vẫn có hiện tượng DNNN được Nhà nước giao vốn dưới nhiều hình thức nhưng chưa chịu áp lực mạnh trong bảo toàn và phát triển vốn nhà nước, được quan tâm hỗ trợ khi gặp khó khăn. Nhiều loại chi phí chưa được tính đúng, tính đủ như quyền sử dụng đất và các lợi thế kinh doanh khác, dẫn tới không xác định đúng sức mạnh và tiềm lực của DNNN cũng như hiệu quả hoạt động thực sự của DNNN. 

Việc giám sát, kiểm tra nội bộ DNNN nặng về hình thức, chưa hiệu quả do thiếu tách bạch giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát. Tập thể người lao động chưa được tạo điều kiện để phát huy hiệu quả giám sát đối với quá trình sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Ban kiểm soát, kiểm soát viên chưa đáp ứng mục tiêu trở thành “công cụ giám sát hữu hiệu của chủ sở hữu, hoạt động độc lập và không chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo hoặc chi phối về lợi ích của hội đồng thành viên, hội đồng quản trị và ban điều hành doanh nghiệp” theo yêu cầu của Nghị quyết Trung ương 5 khóa XII. Tại một số DNNN, hệ thống kiểm soát nội bộ của doanh nghiệp không có phản ứng trước vi phạm của một số cá nhân lãnh đạo doanh nghiệp. 

Ba là, về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thể chế kinh tế:

Nhiều nghiên cứu, báo cáo đã chỉ ra những mặt còn hạn chế, yếu kém về thể chế và văn bản pháp luật đối với quá trình cơ cấu lại DNNN. Chẳng hạn, theo Báo cáo kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011-2016 của Quốc hội, một số chủ trương, chính sách chậm được thể chế hóa hoặc chưa được thể chế hóa đầy đủ, thiếu thống nhất, rõ ràng, chưa có các giải pháp mang tính đột phá; còn có quy định chưa thống nhất; một số quy định chưa rõ ràng, tạo cách hiểu khác nhau, gây khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện; còn một số vấn đề lớn chưa được giải quyết hoặc giải quyết chưa thấu đáo, kịp thời trong luật như khái niệm về DNNN.

Phương hướng, nhiệm vụ

Để DNNN đáp ứng đầy đủ chuẩn mực quốc tế về quản trị công ty cần thực hiện các nội dung sau: DNNN hoạt động chủ yếu là doanh nghiệp có sở hữu hỗn hợp, hoạt động dưới hình thức công ty cổ phần. Chủ sở hữu nhà nước thực hiện đầy đủ trách nhiệm đối với DNNN, cổ phần, vốn góp của Nhà nước theo cách thức chuyên nghiệp, chuyên trách, có hiệu lực và hiệu quả; thực sự đóng vai trò là nhà đầu tư, chủ sở hữu, bình đẳng về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm với các nhà đầu tư khác trong doanh nghiệp.

DNNN được bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm theo nguyên tắc thị trường. Chủ sở hữu nhà nước tôn trọng tính độc lập trong việc thực hiện quyền và trách nhiệm của hội đồng thành viên, hội đồng quản trị, chủ tịch hội đồng thành viên, chủ tịch hội đồng quản trị, tổng giám đốc, ban điều hành DNNN để hoạt động và quản trị của DNNN được thực hiện một cách minh bạch, giải trình, chuyên nghiệp, hiệu quả cao.

Tính đến thời điểm kết thúc năm tài chính 2018, có 855 doanh nghiệp có vốn Nhà nước, trong đó: 505 doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (DNNN); 350 doanh nghiệp có cổ phần, vốn góp của Nhà nước. Tổng vốn Nhà nước đang đầu tư tại 855 doanh nghiệp là 1.533.001 tỷ đồng, tăng 6% so với thực hiện năm 2017. Trong đó: doanh nghiệp nhà nước là 1.368.867 tỷ đồng và doanh nghiệp có vốn nhà nước là 164.134 tỷ đồng.

- Tổng tài sản của các doanh nghiệp có vốn nhà nước đạt 3.715.187 tỷ đồng, tăng 2% so với thực hiện năm 2017.

- Có 110/855 doanh nghiệp có kết quả kinh doanh bị lỗ (chiếm 13% tổng số doanh nghiệp có vốn Nhà nước).

- Tổng số phát sinh phải nộp Ngân sách nhà nước của các doanh nghiệp có vốn nhà nước là 367.712 tỷ đồng, tăng 6% so với thực hiện năm 2017.

Quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước và DNNN, nhất là các quyền và nghĩa vụ phải được thực hiện đầy đủ, minh bạch theo quy định của pháp luật, phù hợp với cơ chế thị trường. Mọi tài sản của Nhà nước đầu tư vào DNNN phải được được định giá thị trường. Thực hiện tính đúng, tính đủ mọi chi phí phát sinh trong sản xuất kinh doanh của DNNN, kể cả chi phí vốn chủ sở hữu nhà nước. Đặt ra yêu cầu hợp lý về hiệu suất sinh lời của vốn chủ sở hữu, ít nhất phải tương đương với mức trung bình của doanh nghiệp trong ngành.

Cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước không tham gia vào công việc quản lý hàng ngày của DNNN, đảm bảo để doanh nghiệp có quyền tự chủ hoạt động hoàn toàn để đạt được mục tiêu đã đề ra; tập trung vào công tác giám sát doanh nghiệp thông qua hệ thống người đại diện tại doanh nghiệp. DNNN tuân thủ các tiêu chuẩn cao theo thông lệ quốc tế về công bố thông tin, minh bạch hóa hoạt động, chế độ kế toán và kiểm toán.

Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên của DNNN thực sự trở thành cơ quan chịu trách nhiệm cao nhất đối với hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp; chịu hoàn toàn trách nhiệm giải trình trước chủ sở hữu nhà nước, các cổ đông, hoạt động vì lợi ích cao nhất của doanh nghiệp, toàn quyền bổ nhiệm, bãi nhiệm giám đốc điều hành.

DNNN thực hiện chế độ tiền lương, tiền thưởng, thù lao của người lao động và người quản lý theo cơ chế thị trường tương tự các doanh nghiệp khu vực tư nhân, có tính cạnh tranh cao trên cơ sở kết quả sản xuất, kinh doanh và năng suất lao động.

Tài liệu tham khảo

1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Tài liệu diễn đàn Quản trị sự thay đổi và tái cấu trúc DNNN trong bối cảnh toàn cầu, Hà Nội, tháng 11/2018.

2. Chính phủ, Tài liệu Hội nghị Đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội, tháng 11/2018.

3. Chính phủ, Tài liệu Hội nghị Đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội, tháng 10/2019.

4. Viện Nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung ương (CIEM), tài liệu hội thảo “Kinh tế nhà nước và cơ cấu lại DNNN: Thực hiện 2011-2020 và kiến nghị quan điểm, phương hướng đến năm 2030 để phục vụ chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm 2020 - 2030 và kế hoạch 2021-2025”, Hà Nội, tháng 6/2019.

ThS. Dương Trọng Thủy

Học viện Phụ nữ Việt Nam