TCDN - Luật Đất đai 2013 có hiệu lực từ ngày 1-7-2014 đã giải quyết được nhiều điểm vướng mắc, hạn chế của Luật Đất đai 2003. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bộc lộ nhiều bất cập, nhất là các quy định về thu hồi đất.

Tóm tắt

Luật Đất đai 2013 có hiệu lực từ ngày 1-7-2014 đã giải quyết được nhiều điểm vướng mắc, hạn chế của Luật Đất đai 2003. Tuy nhiên, Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã bộc lộ nhiều bất cập, nhất là các quy định về thu hồi đất. Đây là một trong những vấn đề nóng bỏng, gây ra nhiều bức xúc, khiếu kiện, tranh chấp nhất hiện nay. Trong những năm qua, liên tiếp có các xung đột xảy ra giữa chính quyền và người dân trong việc thu hồi đất tại các địa phương như: Tiên Lãng - Hải Phòng; Văn Giang - Hưng Yên; Dương Nội và gần đây nhất là tại xã Đồng Tâm, Huyện Mỹ Đức, Hà Nội... Bài viết này phân tích những bất cập của các quy định pháp luật Việt Nam về thu hồi đất. Từ đó, đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật Việt Nam về thu hồi đất.

1. Một số bất cập

Sau một thời gian triển khai thực hiện Luật Đất đai 2013 và Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai được sửa đổi, bổ sung theo Nghị định 01/2017/NĐ- CP; một số địa phương do hiểu và áp dụng không thống nhất các quy định của pháp luật về thu hồi đất nên lúng túng trong việc giải quyết các yêu cầu của công dân hoặc ban hành các quyết định hành chính thiếu cơ sở pháp lý dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo, kiến nghị về đất đai do thu hồi đất thời gian qua có chiều hướng tăng và diễn biến phức tạp.

Một số nội dung quy định của các Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai 2013 về thu hồi đất chưa thật sự phù hợp với quy định của Luật Đất đai 2013. Cụ thể như sau:

- Thứ nhất, theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 16 Luật Đất đai 2013, Nhà nước quyết định việc thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai. Tại khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013 có liệt kê chín trường hợp bị coi là hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà đối tượng thực hiện hành vi vi phạm có thể là: Hộ gia đình, cộng đồng dân cư; cá nhân trong nước, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; Tổ chức trong nước, tổ chức nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; Cơ sở tôn giáo (gọi chung là người sử dụng đất), cụ thể:

“a) Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm;

b) Người sử dụng đất cố ý hủy hoại đất;

c) Đất được giao, cho thuê không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền;

d) Đất không được chuyển nhượng, tặng cho theo quy định của Luật này mà nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho;

đ) Đất được Nhà nước giao để quản lý mà để bị lấn, chiếm;

e) Đất không được chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này mà người sử dụng đất do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;

g) Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành;

h) Đất trồng cây hàng năm không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn 18 tháng liên tục; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn 24 tháng liên tục;

i) Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng”.

Trong các quy định vừa liệt kê trên, không phải mọi trường hợp vi phạm pháp luật về đất đai của người sử dụng đất đều bị Nhà nước thu hồi đất, mà có hai trường hợp, sau khi chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính mà đương sự còn vi phạm hoặc không chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì mới bị Nhà nước thu hồi đất, đó là:

- Sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất và đã bị xử phạt vi phạm hành chính về hành vi sử dụng đất không đúng mục đích mà tiếp tục vi phạm;

- Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành.

Những hành vi bị coi là sử dụng đất không đúng mục đích đã được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận quyền sử dụng đất, gồm: Chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; chuyển mục đích sử dụng đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp không phải là đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; chuyển mục đích sử dụng đất phi nông nghiệp sang mục đích khác trong nhóm đất phi nông nghiệp mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Các hành vi vi phạm này sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính theo quy định tại Nghị định 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai. Tuy nhiên, đối với hành vi người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước, theo quy định tại điểm g khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013 sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính, thì cho đến nay quy định này vẫn chưa được thể hiện chi tiết tại Nghị định nào của Chính phủ. Điều này chắc chắn sẽ gây ra khó khăn nhất định cho cơ quan thực thi công vụ khi phải cần thiết xử lý trường hợp người sử dụng đất có hành vi vi phạm này.

- Thứ hai, với trường hợp đối tượng sử dụng đất mà có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai và theo quy định đủ điều kiện ra quyết định thu hồi đất, vậy sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định thu hồi đất theo quy định tại Điều 66 Luật Đất đai 2013 và đã hết thời hạn người vi phạm tự nguyện thi hành quyết định thu hồi, nhưng vẫn không tự giác thực hiện quyết định đó, thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền có được tổ chức cưỡng chế thi hành quyết định thu hồi đất trong trường hợp người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai không? Bởi theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 71 Luật Đất đai 2013 chỉ quy định trường hợp cưỡng chế thu hồi đất để thực hiện các dự án đầu tư mà không quy định cưỡng chế đối với trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật về đất đai, nên đây là vướng mắc trong thực tiễn thi hành Luật Đất đai 2013.

- Thứ ba, việc quy định không thu hồi Giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật trong trường hợp “người được cấp Giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục hoặcchuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật” tại khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP là chưa phù hợp với điểm c khoản 1 Điều 64, điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai 2013 (chỉ quy định trong trường hợp chuyển quyền chứ không quy định trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất). Điều này ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý và sử dụng đất tại địa phương, tạo cơ hội cho các đối tượng không thuộc trường hợp nhận chuyển nhượng đất nông nghiệpthành đối tượng nhận chuyển nhượng bằng cách “chuyển mục đích sử dụng đất”, tạo ra thực trạng người không có hoặc thiếu đất canh tác phải vào các thành phố lớn mưu sinh hay xuất khẩu lao động… còn người quá nhiều đất lại bỏ hoang không sử dụng, sử dụng không đúng mục đích.

- Thứ tư, Luật Đất đai 2013 quy định việc thu hồi đất theo Điều 61, 62, 64 và 65 là cần thiết nhằm bảo vệ và sử dụng hiệu quả tài nguyên đất để phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng. Song, khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban bành quyết định thu hồi và tiến hành thu hồi lại gặp nhiều khó khăn do người bị thu hồi đất không chấp hành quyết định thu hồi hoặc tự nguyện thực hiện quyết định nhưng chậm giao đất theo quy định, nhiều trường hợp khi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tổ chức cưỡng chế thì người bị thu hồi đất gây cản trở người thi hành công vụ, có trường hợp dùng các biện pháp nguy hiểm (dùng chất nổ, vũ khí nguy hiểm khác tấn công người thi hành công vụ) làm ảnh hưởng đến sức khỏe, tính mạng người thi hành công vụ,… vì họ cho rằng giá đất bồi thường, chính sách trước và sau thu hồi đất không tương xứng với thị trường và lợi ích thực tế đất bị thu hồi mang lại. Có thể nói, đây là bất cập lớn đối với việc thực hiện các quy định của pháp luật về thu hồi đất thời gian qua.

2. Kiến nghị

Trên cơ cở các hạn chế, bất cập nêu trên, tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất như sau:

Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường sớm rà soát và kịp thời ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn cụ thể và thống nhất quy định của pháp luật về đối tượng, trường hợp không thu hồi đất (không thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) đã cấp trái pháp luật.

Chính phủ bổ sung quy định xử lý vi phạm hành chính đối với “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước”vào Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định số 102/2014/NĐ-CP nhằm đảm bảo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất trong trường hợp “Người sử dụng đất không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước và đã bị xử phạt vi phạm hành chính mà không chấp hành”.

Đồng thời, Chính phủ cần ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể trách nhiệm pháp lý đối với các trường hợp người bị thu hồi đất không thi hành quyết định thu hồi đất nhằm phát triển kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng.

Các cơ quan nhà nước cần thường xuyên rà soát, hệ thống hóa các quy định của pháp luật về thu hồi đất nhằm kịp thời phát hiện sai sót, bất cập và chồng chéo giữa các quy định về thu hồi đất theo Luật Đất đai 2013 với các văn bản luật chuyên ngành khác như Luật Nhà ở, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Đấu thầu, Luật Xử lý vi phạm hành chính…

Trên cơ sở Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất và Nghị định số 104/2014/NĐ-CP ngày 14/11/2014 quy định về khung giá đất của Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường xây dựng và quy định điều chỉnh cụ thể về giá đất, khung giá đất bằng Thông tư hướng dẫn cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của mỗi vùng, miền và mức độ đô thị hóa của từng địa phương; đảm bảo giá đất, khung giá đất khi Nhà nước thu hồi đất phù hợp với giá đất, khung giá đất trên thị trường.

Tài liệu tham khảo:

1. Chính phủ (2014), Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một sổ điều cùa Luật đất đai.

2. Chính phủ (2014), Nghị định 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 Quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

3. Chính phủ (2014), Nghị định 102/2014/NĐ-CP ngày 10/11/2014 về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

4. Chính phủ (2017), Nghị định 01/2017/NĐ-CP ngày 6/1/2017 sửa đổi, bổ sung một số Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai.

5. Nguyễn Quang Tuyến (2013), Kinh nghiệm của một số nước về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất http://vnclp.gov.vn/ct/cms/tintuc/Lists/kinhnghiemqt/View_Detail. aspx?ItemID=115, 15/4/2013.

6. Quốc hội (2013), Luật Đất đai 2013.

TS. Dương Nguyệt Nga

Trường Đại học Kinh tế Quốc dân