TCDN - Tại Việt Nam, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng (TTGSNH) còn một số hạn chế, bất cập về nguồn lực, phương thức hoạt động để kịp thời phát hiện rủi ro, dễ phát sinh sai phạm.

Tóm tắt

Hiện nay, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng ngày càng được chú trọng ở nhiều nước trên thế giới thông qua việc áp dụng các biện pháp theo tiêu chuẩn Basel II, Basel III và khuôn khổ CAMELS. Đây là một trong những yếu tố then chốt quyết định sự phát triển an toàn, hiệu quả và bền vững của hệ thống ngân hàng, góp phần đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội.

Tại Việt Nam, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng (TTGSNH) còn một số hạn chế, bất cập về nguồn lực, phương thức hoạt động để kịp thời phát hiện rủi ro, dễ phát sinh sai phạm điển hình là hoạt động tín dụng của các tổ chức tín dụng (TCTD) và giám sát hoạt động của các quỹ tín dụng nhân dân (QTDND). Chính vì vậy, nâng cao hiệu quả công tác thanh tra, giám sát tại NHNN là một hoạt động thiết thực, góp phần quan trọng vào việc bảo đảm cho hệ thống ngân hàng liên tục phát triển và hoạt động an toàn, hiệu quả, từ đó góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

1. Hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng

(i) Hoạt động thanh tra ngân hàng

Một số nội dung thanh tra ngân hàng:

Thanh tra hoạt động của các ngân hàng là việc làm hết sức quan trọng nhằm đảm bảo tuân thủ pháp luật và tạo sự bình đẳng, phát triển bền vững cho thị trường tiền tệ. Theo đó, hoạt động này tập trung vào một số nội dung cơ bản như:

Thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và ngân hàng, quy định khác của pháp luật có liên quan, việc thực hiện các quy định trong giấy phép do Ngân hàng Nhà nước cấp;

Xem xét, đánh giá mức độ rủi ro, năng lực quản trị rủi ro và tình hình tài chính của đối tượng thanh tra ngân hàng; xem xét, đánh giá các rủi ro tiềm ẩn, chất lượng và hiệu quả hệ thống quản trị, điều hành, hệ thống kiểm toán, kiểm soát nội bộ, hệ thống kiểm trị rủi ro của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, bao gồm cả việc nhận dạng rủi ro, đo lường rủi ro, giám sát rủi ro, kiểm soát và giảm thiểu, xử lý rủi ro thông qua việc xem xét các yếu tố tác động đến an toàn hoạt động, chất lượng, hiệu quả quản trị rủi ro, khả năng chống đỡ rủi ro của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài;

Kiến nghị cơ quan nhà nước có thâm quyền sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc ban hành VBQPPL đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước về tiền tệ và ngân hàng;

Kiến nghị, yêu cầu đối tượng thanh tra ngân hàng có biện pháp hạn chế, giảm thiểu và xử lý rủi ro để đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và phòng ngừa, ngăn chặn hành vi dẫn đến vi phạm pháp luật;

Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền; kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật.

Hình thức thanh tra ngân hàng:

Thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt;

Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện đối tượng thanh tra ngân hàng có dấu hiệu vi phạm pháp luật, phát sinh rủi ro, nguy cơ đe dọa sự an toàn, lành mạnh của đối tượng thanh tra ngân hàng, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng, phòng, chống rửa tiền, phòng, chống tài trợ khủng bố hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao.

(ii) Hoạt động giám sát:

Nội dung giám sát ngân hàng bao gồm:

Thu thập, tổng hợp và xử lý các tài liệu, thông tin, dữ liệu của đối tượng giám sát ngân hàng theo yêu cầu giám sát; kết hợp giám sát an toàn toàn bộ hệ thống các TCTD với giám sát an toàn của từng TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài;

Xem xét, theo dõi tình hình chấp hành các quy định về an toàn hoạt động ngân hàng và các quy định khác của pháp luật có liên quan; việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra và khuyến nghị, cảnh báo về giám sát ngân hàng;

Phân tích, đánh giá thường xuyên tình hình tài chính, hoạt động, quản trị, điều hành và mức độ rủi ro của TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài, rủi ro mang tính hệ thống; thực hiện xếp hạng các TCTD hằng năm theo mức độ an toàn;

Phát hiện, cảnh báo các yếu tố tác động, xu hướng biến động tiêu cực, rủi ro gây mất an toàn hoạt động đối với từng TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và hệ thống các TCTD; các rủi ro, nguy cơ dẫn đến vi phạm pháp luật về tiền tệ và ngân hàng;

Kiến nghị, đề xuất biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các rủi ro, vi phạm pháp luật của đối tượng giám sát ngân hàng theo quy định của pháp luật.

Hoạt động giám sát ngân hàng được thực hiện theo nguyên tắc tập trung thống nhất từ Trung ương đến địa phương, kết hợp chặt chẽ giữa giám sát việc chấp hành chính sách pháp luật về tiền tệ, ngân hàng với giám sát trên cơ sở rủi ro. Đến nay, nội dung giám sát không chỉ dừng ở việc giám sát việc tuân thủ pháp luật, chấp hành các tỷ lệ, giới hạn an toàn hoạt động mà còn chú trọng đánh giá, cảnh báo rủi ro trong hoạt động của TCTD. Bên cạnh giám sát vi mô đối với từng TCTD, các hệ thống giám sát an toàn vĩ mô từng bước được nghiên cứu, triển khai như mô hình dự báo tài chính FPM, bộ chỉ số lành mạnh tài chính FSIs và các mô hình kiểm tra sức chịu đựng của hệ thống và mô hình đánh giá hiệu quả hoạt động của các ngân hàng thương mại (DEA).

(iii) Hoạt động xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật; cấp phép

Hoạt động xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật

Cơ quan TTGSNH tham mưu, giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nước trong việc xây dựng, ban hành theo thẩm quyền hoặc để Thống đốc Ngân hàng Nhà nước trình cấp có thẩm quyền ban hành chính sách, VBQPPL về tổ chức, hoạt động, an toàn hoạt động ngân hàng, thanh tra, giám sát ngân hàng, bảo hiểm tiền gửi và về phòng, chống rửa tiền, phòng, chống tài trợ khủng bố thuộc phạm vi trách nhiệm quản lý của Ngân hàng Nhà nước.

Hoạt động cấp phép

Cơ quan TTGSNH tham mưu, giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nước và Thanh tra, giám sát Ngân hàng Nhà nước chi nhánh tham mưu, giúp Giám đốc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh (trong trường hợp Giám đốc Ngân hàng Nhà nước chi nhánh được Thống đốc Ngân hàng Nhà nước phân cấp, ủy quyền) thực hiện:

Cấp, sửa đổi, bổ sung, thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động của TCTD, giấy phép thành lập chi nhánh ngân hàng nước ngoài, giấy phép thành lập văn phòng đại diện của TCTD nước ngoài, tổ chức nước ngoài khác có hoạt động ngân hàng và các loại giấy phép hoạt động ngân hàng khác;

Cấp, thu hồi giấy phép hoạt động hoạt động cung ứng dịch vụ thông tin tín dụng cho các tổ chức;

Xác nhận đăng ký Điều lệ của TCTD;

Chấp thuận việc mua, bán, chia, tách, hợp nhất, sáp nhập, chuyển đổi hình thức pháp lý, giải thể TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; chấp thuận danh sách dự kiến những người được bầu, bổ nhiệm làm thành viên Hội đồng thành viên, thành viên Hội đồng quản trị, thành viên Ban Kiểm soát và Tổng Giám đốc (Giám đốc) của TCTD, trừ nhân sự của ngân hàng thương mại do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ, nhân sự do chủ sở hữu phần vốn Nhà nước tại Ngân hàng Thương mại cổ phần Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ cử hoặc giới thiệu; chấp thuận người dự kiến được bổ nhiệm làm Tổng Giám đốc (Giám đốc) chi nhánh ngân hàng nước ngoài; chấp thuận việc thành lập, chấm dứt, giải thể chi nhánh, văn phòng đại diện, đơn vị sự nghiệp ở trong nước, chi nhánh, văn phòng đại diện và các hình thức hiện diện thương mại khác ở nước ngoài của TCTD; chấp thuận việc thành lập, mua lại công ty con, công ty liên kết của TCTD; chấp thuận việc góp vốn, mua cổ phần của TCTD; chấp thuận các vấn đề khác về quản trị, tổ chức, tài chính và hoạt động theo pháp luật quy định phải được Ngân hàng Nhà nước chấp thuận hoặc cho phép;

Xử lý các vấn đề liên quan đến tổ chức, quản trị, điều hành của các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài nhằm góp phần đảm bảo các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động lành mạnh, an toàn và theo đúng quy định của pháp luật;

Quyền và trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại TCTD có vốn của Nhà nước theo quy định của pháp luật;

Xây dựng và tổ chức, theo dõi triển khai thực hiện đề án, phương án củng cố, chấn chỉnh, cơ cấu lại TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài. Cơ quan TTGSNH quyết định một số nội dung quy định nêu trên theo phân cấp, ủy quyền của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước.

2. Thực trạng hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng

Khảo sát thực tế cho thấy, hoạt động thanh tra, giám sát giai đoạn trước năm 2010 còn mang tính đơn lẻ, lỏng lẻo, vai trò chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của thanh tra Trung ương với thanh tra chi nhánh còn khá mờ nhạt; Nội dung thanh tra thu hẹp theo từng chuyên đề; Các cuộc thanh tra trực tiếp phần lớn tập trung vào chi nhánh TCTD; Khối lượng thanh tra chiếm tỷ lệ không đáng kể; Phương pháp thanh tra giới hạn ở thanh tra chấp hành chính sách pháp luật; Công tác cảnh báo rủi ro chưa được coi trọng; Kế hoạch thanh tra hằng năm thường xuyên bị phá vỡ; Các nguồn lực của hoạt động thanh tra cũng chưa được phân bổ một cách hợp lý…

Nguyên nhân có nhiều nhưng chủ yếu là do chưa kịp thời phát hiện những rủi ro mang tính hệ thống; chưa đánh giá đúng thực trạng tài chính của các TCTD; Chưa phát huy hết các nguồn lực thanh tra; Còn có hiện tượng thanh tra chồng chéo giữa Trung ương và các chi nhánh; Chất lượng thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra; Các sai phạm thường được phát hiện chậm trễ và chung chung; Chưa quy rõ đối tượng chịu trách nhiệm, nên công tác theo dõi, giám sát thực hiện chấn chỉnh sau thanh tra còn lỏng lẻo và kém hiệu quả.

Trong giai đoạn 2011-2016, hoạt động thanh tra ngân hàng tiếp tục đẩy mạnh thực hiện nhằm nhận diện rõ những tồn tại và hạn chế trong công tác thanh tra cũng như việc tái cơ cấu hệ thống các TCTD hiện nay, cơ quan Thanh tra giám sát ngân hàng (NHNN) đã nỗ lực khắc phục hạn chế, yếu kém thông qua nhiều giải pháp, cụ thể như:

- Coi trọng công tác giám sát, tiến dần tới giám sát rủi ro, khai thác triệt để thông tin và tính hữu ích từ các báo cáo giám sát; Hỗ trợ tích cực cho các đoàn thanh tra trực tiếp từ Trung ương đến địa phương trong việc lựa chọn mẫu thanh tra; Xây dựng kế hoạch thanh tra chi tiết và thực hiện thanh tra các TCTD, góp phần rút ngắn thời gian thanh tra, tăng năng suất, hiệu quả công tác thanh tra tại chỗ.

- Đổi mới phương pháp thanh tra: Chuyển từ thanh tra đơn lẻ sang thanh tra toàn diện các TCTD. Theo đó, các cuộc thanh tra được mở rộng cả về quy mô và phạm vi. Ngoài ra, theo đuổi mục đích chuyển đổi phương pháp thanh tra - kết hợp yếu tố truyền thống và hiện đại; Quán triệt tinh thần đổi mới phương pháp thanh tra trên cơ sở từng bước kết hợp thanh tra chấp hành chính sách pháp luật với thanh tra rủi ro; Bám sát các quy định của pháp luật Việt Nam với tiếp thu những nguyên tắc, thông lệ quốc tế trong lĩnh vực thanh tra, giám sát ngân hàng nhưng không trái với quy định pháp luật Việt Nam và phù hợp với thực tế phát triển của các TCTD.

- Hình thức triển khai cũng thay đổi phù hợp với phương pháp thanh tra. Giai đoạn 2011 - 2016 đã đánh dấu một bước tiến quan trọng trong công tác thanh tra ngân hàng: Lần đầu tiên thanh tra ngân hàng đã thực hiện được việc chỉ đạo mang tính hệ thống xuyên suốt, thống nhất từ Trung ương đến các chi nhánh tỉnh, thành phố. Ngoài ra, cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng (NHNN) còn chỉ đạo các đoàn thanh tra tại chỗ có kết luận rõ ràng về các vi phạm pháp luật và xác định rõ trách nhiệm của tập thể, cá nhân liên quan trong từng vụ việc; đồng thời, đề xuất các biện pháp xử lý, cơ cấu lại TCTD và kiến nghị chỉnh sửa, bổ sung cơ chế, chính sách. Đến nay, công tác thanh tra dần đi vào nề nếp, phát huy vai trò tích cực trong việc đảm bảo an toàn hoạt động hệ thống ngân hàng.

- Nội dung thanh tra được mở rộng, tập trung một số vấn đề trọng tâm, trọng điểm về thực trạng tài chính của từng TCTD, xác định cụ thể số lãi (lỗ), nguyên nhân lỗ, trách nhiệm của tập thể, cá nhân có liên quan, bản chất của các khoản ủy thác, các khoản phải thu, tài sản có khác…

- Tổ chức tốt việc theo dõi, giám sát và xử lý kiến nghị sau thanh tra nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra; giám sát, góp phần nâng cao trật tự, kỹ cương tên thị trường tiền tệ ngân hàng.

- Công tác thanh tra được đổi mới theo hướng minh bạch, hoạt động thanh tra, tạo điều kiện cho NHNN chi nhánh chủ động hơn trong công tác thanh tra trên địa bàn, tạo lòng tin đối với xã hội.

Giai đoạn 2018 - 2020, công tác giám sát ngân hàng tiếp tục được đổi mới, tăng cường trên cơ sở hoàn thiện, triển khai các công cụ, phương pháp giám sát mới; phạm vi giám sát được mở rộng. Phạm vi giám sát được mở rộng đến các tập đoàn tài chính dưới hình thức công ty mẹ - con, trong đó công ty mẹ là TCTD, các công ty con, chi nhánh của TCTD ở nước ngoài, sở hữu vốn, đầu tư tài chính của TCTD và các TCTD có tầm quan trọng hệ thống.

Bên cạnh việc giám sát tuân thủ pháp luật, chấp hành các tỷ lệ, giới hạn an toàn hoạt động, NHNN tiếp tục tập trung đánh giá, cảnh báo rủi ro trong hoạt động của TCTD, tăng cường giám sát các lĩnh vực tiềm ẩn nhiều rủi ro...

NHNN đã rà soát các hoạt động kinh doanh mới của các TCTD như hoạt động cho vay, chiết khấu, bảo lãnh, cấp tín dụng hợp vốn, cung ứng dịch vụ thanh toán, cho thuê tài chính..., nhất là các hoạt động trực tuyến, điện tử của các TCTD, cũng như kịp thời đánh giá tác động của dịch Covid-19 đến an toàn hệ thống TCTD.

Hiệu quả của công tác giám sát ngân hàng ngày càng được cải thiện, nhiều sai phạm và rủi ro tiềm ẩn trong hoạt động của các TCTD đã được phát hiện và kịp thời cảnh báo.

Hoạt động giám sát ngân hàng được thực hiện thống nhất, toàn diện từ trung ương đến địa phương. Nội dung giám sát có trọng tâm, trọng điểm và bám sát diễn biến hoạt động của các TCTD, thị trường tiền tệ, cũng như yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ.

Mặt khác, về cơ bản, hoạt động giám sát ngân hàng có sự kết nối với hoạt động thanh tra, cấp phép, xây dựng, ban hành chính sách, trong đó hoạt động giám sát đóng vai trò trung tâm, định hướng.

Theo đó, việc xây dựng kế hoạch thanh tra dựa trên kết quả của hoạt động giám sát và phù hợp với nội dung định hướng thanh tra của Thanh tra Chính phủ. Trên cơ sở kết luận thanh tra, biên bản kiểm tra, đã đưa ra các kiến nghị, yêu cầu TCTD khắc phục tồn tại, sai phạm.

3. Một số giải pháp

Để thực hiện hiệu quả hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng, cần tập trung vào các vấn đề sau:

Một là, hoàn thiện, đồng bộ hệ thống cơ chế, chính sách đầy đủ phù hợp với thực tiễn và thông lệ quốc tế nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động thanh tra. Đồng thời, tăng cường năng lực thể chế, nâng cao vị thế, tính tự chủ và trách nhiệm giải trình của NHNN, trong đó có giải pháp cơ cấu lại tổ chức của hệ thống NHNN theo hướng tinh gọn, chuyên môn hóa cao, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, điều hành.

Hai là, hoàn thiện, đổi mới mô hình tổ chức thanh tra, giám sát ngân hàng. Hoàn thiện chức năng giám sát của NHNN đối với các hệ thống thanh toán quan trọng trong nền kinh tế, phù hợp các chuẩn mực giám sát quốc tế; bảo đảm các hệ thống thanh toán quốc gia hoạt động an toàn, hiệu quả và thông suốt; giám sát hiệu quả các hoạt động thanh toán xuyên biên giới, thanh toán quốc tế; giám sát việc cung ứng các phương tiện, dịch vụ thanh toán mới.

Việc đổi mới mô hình tổ chức thanh tra giám sát ngân hàng thực hiện theo hướng: Bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất về hoạt động thanh tra, giám sát của cơ quan thanh tra; tránh trình trạnh chồng chéo hoặc bỏ sót nhiệm vụ, xây dựng cơ chế phân cấp, phân quyền, phân định trách nhiệm rõ ràng, minh bạch.

Bên cạnh đó, tăng cường sự phối hợp công tác, chia sẻ thông tin giữa cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng và các cơ quan bảo vệ pháp luật, cơ quan chức năng trong hoạt động thanh tra, giám sát hệ thống tài chính để bảo đảm an toàn, ổn định hệ thống tài chính.

Ba là, đổi mới phương pháp thanh tra, giám sát theo các nội dung sau:

- Tiếp tục đổi mới công tác thanh tra theo hướng: Chuyển nhanh và mạnh từ thanh tra tuân thủ sang thanh tra trên cơ sở rủi ro, gắn kết chặt chẽ với giám sát trên cơ sở rủi ro, từng bước áp dụng thống nhất trong toàn hệ thống các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài; tăng cường thanh tra toàn diện.

- Tiếp tục đổi mới giám sát theo hướng: Nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát an toàn vi mô và giám sát an toàn vĩ mô trên cơ sở triển khai các công cụ, phương pháp giám sát rủi ro mới gắn với đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin; nâng cao khả năng cảnh báo sớm của NHNN đối với những rủi ro tiềm ẩn mang tính hệ thống và ngăn ngừa nguy cơ vi phạm pháp luật ngành Ngân hàng của các TCTD, chi nhánh ngân hàng nước ngoài.

Bốn là, nâng cao chất lượng hệ thống hạ tầng công nghệ thông tin và nguồn nhân lực giám sát.

Cần xây dựng cơ sở dữ liệu đầy đủ, nhất quán, có phạm vi rộng, tần suất cao và áp dụng công nghệ giám sát hiện đại; nâng cao năng lực phân tích chính sách, dự báo tài chính vĩ mô cũng như khủng hoảng tài chính. Tăng cường số lượng và chất lượng cán bộ thanh tra, giám sát ngân hàng. Đây là yếu tố then chốt quyết định chất lượng, hiệu quả thanh tra, giám sát và tiến trình đổi mới công tác quản lý, giám sát ngân hàng theo thông lệ, chuẩn mực quốc tế.

Năm là, tăng cường hiệu quả của hệ thống giám sát, đánh giá và cảnh báo sớm rủi ro.

- Xây dựng hệ thống “Giám sát an toàn vĩ mô”, cung cấp tất cả các thông tin cụ thể về một TCTD trong hệ thống, từ các thông tin tổng hợp nhất.

- Xây dựng hệ thống “Cảnh báo sớm khủng hoảng” đưa ra các cảnh báo về rủi ro đối với một hoặc một nhóm các TCTD ngay cả khi thực hiện thanh tra tại chỗ TCTD đó. Các thông tin được sử dụng để phân tích và đưa ra các cảnh báo sớm chính là các thông tin, chỉ tiêu vi mô thu thập từ các TCTD, cũng như các thông tin chi tiết về khách hàng của TCTD.

Tài liệu tham khảo:

1. Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2010);

2. Luật Thanh tra (2010);

3. Thủ tướng Chính phủ (2019), Quyết định số 20/2019/QĐ-TTg ngày 12/6/2019 về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam;

4. Ngân hàng Nhà nước (2018), Thông tư số 04/2018/TT-NHNN ngày 12/3/2018 sửa đổi, bổ sung quy định về áp dụng can thiệp sớm trong giám sát ngân hàng;

5. Ngân hàng Nhà nước (2017), Thông tư số 98/2017/TT-NHNN ngày 1/8/2017 quy định về trình tự, thủ tục giám sát ngân hàng và Sổ tay giám sát ngân hàng.

6. http://www.sbv.gov.vn; thoibaonganhang.com.vn, tapchitaichinh.vn...

Nguyễn Trọng Nghĩa

Thanh tra tỉnh Hải Dương