TCDN - Hoạt động của doanh nghiệp nhà nước hiện nay còn nhiều vướng mắc, bất cập do quy định chưa rõ ràng, thiếu cụ thể dẫn đến cách hiểu không thống nhất.

Hệ thống văn bản pháp luật nhà nước đã ban hành ngày càng hoàn thiện, đầy đủ, tạo môi trường kinh doanh thuận lợi, cạnh tranh bình đẳng theo cơ chế thị trường cho doanh nghiệp nhà nước (DNNN). Tuy nhiên, hoạt động của doanh nghiệp nhà nước hiện nay còn nhiều vướng mắc, bất cập do quy định chưa rõ ràng, thiếu cụ thể dẫn đến cách hiểu không thống nhất; một số quy định bất hợp lý chưa phù hợp với thực tế; hoặc tính đồng bộ của hệ thống pháp luật chưa được đảm bảo còn có mâu thuẫn, chồng chéo, nên tính hiệu lực, hiệu quả của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp (Luật số 69/2014/QH13) và các quy định về quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp trong đổi mới quản lý còn hạn chế.

Một số hạn chế đối với doanh nghiệp trong các quy định của văn bản luật và văn bản dưới luật

a) Thiếu cụ thể, chồng chéo ngay trong nội dung quy định của Luật số 69/2014/QH13 giữa các định nghĩa: (i) đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; (ii) vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (iii) vốn của DNNN; (v) vốn chủ sở hữu doanh nghiệp.

- Tại Luật số 69/2014/QH13, đồng thời với quy định việc đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp là việc Nhà nước sử dụng vốn từ Ngân sách nhà nước (NSNN) và Quỹ tài chính nhà nước để đầu tư vào doanh nghiệp thì Luật cũng đưa ra quy định vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm nhiều khoản vốn khác nhau (ngoài vốn đầu tư từ nguồn NSNN, Quỹ tài chính nhà nước), trong đó khoản vốn do doanh nghiệp ký hợp đồng vay tổ chức tín dụng (không phải nhà nước vay của tổ chức tín dụng) và doanh nghiệp có trách nhiệm trả nợ (không được ghi vào vốn góp của chủ sở hữu trong vốn điều lệ) cũng xác định là vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

- Luật số 69/2014/QH13 quy định vốn của DNNN bao gồm vốn chủ sở hữu doanh nghiệp và vốn doanh nghiệp huy động, nhưng Luật không quy định cụ thể vốn chủ sở hữu doanh nghiệp gồm các loại vốn gì; đối với vốn huy động của doanh nghiệp theo quy định tại Điều 23 của Luật là các khoản vốn doanh nghiệp vay của các tổ chức tín dụng, của tổ chức, cá nhân ngoài doanh nghiệp, nhưng tại Điều 4 của Luật lại quy định vốn vay tín dụng nhà nước của doanh nghiệp là vốn nhà nước tại doanh nghiệp như đã nêu trên.

- Luật số 69/2014/QH13 đưa ra quy định về vốn nhà nước tại doanh nghiệp và quy định vốn của doanh nghiệp nhà nước bao gồm nhiều khoản vốn được hình thành từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng không có quy định cụ thể để phân biệt đâu là phần vốn góp của chủ sở hữu (nhà nước) để thực hiện nghĩa vụ của mình (góp đủ vốn điều lệ) và còn chồng chéo giữa quy định của vốn nhà nước tại doanh nghiệp với quy định vốn của DNNN.

Do vậy, quá trình sử dụng vốn điều lệ của doanh nghiệp để đầu tư mua sắm tài sản phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh DN gặp khó khăn. Bộ Tài chính giải thích đó là quá trình sử vốn của doanh nghiệp hay vốn của nhà nước để áp dụng nguyên tắc quản lý cho phù hợp (nếu hiểu là doanh nghiệp sử dụng vốn nhà nước để đầu tư mua sắm tài sản của doanh nghiệp thì doanh nghiệp phải thực hiện theo quy định của Luật đầu tư công; nếu hiểu là doanh nghiệp sử dụng vốn của doanh nghiệp để đầu tư mua sắm tài sản của doanh nghiệp thì doanh nghiệp phải thực hiện theo quy định của Luật số 69/2014/QH13).

b) Có sự khác biệt, mâu thuẫn trong quy định về thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư đối với dự án đầu tư, mua sắm tài sản của doanh nghiệp giữa Thủ tướng Chính phủ với cơ quan đại diện chủ sở hữu DNNN quy định tại Luật Đầu tư (Luật số 67/2014/QH13- Điều 31) và Luật số 69/2014/QH13 (Điều 24) khi dự án đầu tư của doanh nghiệp có mức vốn đầu tư trên 5000 tỷ đồng.

c) Thiếu quy định cụ thể tạo ra khoảng trống pháp lý trong việc phê duyệt chủ trương và quyết định đầu tư.

Theo Luật số 69/2014/QH13, căn cứ xác định thẩm quyền phê duyệt, quyết định dự án đầu tư mua sắm tài sản cố định của doanh nghiệp theo giá trị đầu tư dự án so với vốn chủ sở hữu ghi trên báo cáo tài chính và mức vốn của dự án nhóm B theo quy định của Luật Đầu tư công. Thực tế, DNNN hoạt động trong nhiều lĩnh vực khác nhau nên cũng có nhiều dự án đầu tư thuộc các lĩnh vực khác nhau, do vậy lĩnh vực đầu tư của các doanh nghiệp thường mở rộng hơn và vượt ra khỏi lĩnh vực đầu tư của đầu tư công. Các dự án đầu tư mà DNNN thực hiện không được phân loại, liệt kê trong Luật Đầu tư công thì không xác định được thẩm quyền phê duyệt chủ trương và thẩm quyền ra quyết định đầu tư, Điều này dẫn đến, doanh nghiệp không thể thực hiện được các dự án này (có khoảng trống pháp lý trong trường hợp này).

d) Không thống nhất trong việc quy định về người có thẩm quyền phê duyệt dự án và người có thẩm quyền quyết định đầu tư giữa các luật sau:

Theo Luật số 69/2014/QH13 tại Điều 24, Điều 42, Điều 44 quy định việc phê duyệt dự án đầu tư, xây dựng và quyết định dự án đầu tư xây dựng của doanh nghiệp là hai bước khác nhau và do hai cơ quan khác nhau (cơ quan đại diện chủ sở hữu và Hội đồng thành viên) có thẩm quyền thực hiện; khi DNNN thực hiện dự án đầu tư, xây dựng doanh nghiệp phải thực hiện theo trình tự, thủ tục đầu tư, xây dựng được quy định tại Luật Xây dựng và Luật Đầu thầu; theo quy định của Luật Xây dựng (Luật số 50/2014/QH13 tại Khoản 27 Điều 3) và quy định của Luật Đấu thầu (Luật số 43/2013/QH13 tại Khoản 34 Điều 4), thì người phê duyệt dự án đầu tư đồng thời là người có thẩm quyền quyết định đầu tư, quyết định mua sắm (không phải do hai cơ quan khác nhau có thẩm quyền thực hiện như quy định của Luật số 69/2014/QH13. Như vậy, giữa quy định của Luật số 69/2014/QH13 và quy định của Luật Xây dựng (Luật số 50/2014/QH13), Luật Đấu thầu (Luật số 43/2013/QH13) có mâu thuẫn.

Luật số 69/2014/QH13 (tại Điều 24, Điều 44) quy định, cơ quan đại diện chủ sở hữu xem xét phê duyệt dự án đầu tư xây dựng của doanh nghiệp khi dự án có mức vốn vượt quá quy định (50%vốn chủ sở hữu ghi trên báo cáo tài chính và mức vốn của dự án nhóm B theo quy định của Luật Đầu tư công) và Hội đồng thành viên quyết định đầu tư, xây dựng mua sắm tài sản cố định của doanh nghiệp sau khi cơ quan đại diện chủ sở hữu xem xét phê duyệt dự án đầu tư xây dựng mua sắm tài sản cố định của doanh nghiệp. Thực tế, đến nay chưa có quy định hướng dẫn về nội dung phê duyệt dự án đầu tư của cơ quan đại diện chủ sở hữu; về trình tự, thủ tục thẩm định để trình cơ quan đại diện chủ sở hữu và hình thức văn bản phê duyệt của cơ quan đại diện chủ sở hữu.

đ) Không thống nhất trong quy định có liên quan về quản lý, sử dụng tài sản DNNN giữa các luật sau:

- Tại Điều 25 Luật số 69/2014/QH13 quy định: DNNN được quyền cho thuê, thế chấp, cầm cố tài sản cố định theo nguyên tắc có hiệu quả, bảo toàn và phát triển vốn.

- Thực tế, quá trình các tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước thực hiện Đề án “Cơ cấu lại DNNN” theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ và phê duyệt đề án của cấp có thẩm quyền; đối với tài sản là nhà xưởng, cơ sở sản xuất kinh doanh, doanh nghiệp phải áp dụng các biện pháp cho thuê hoặc nhượng bán theo quy định của Luật số 69/2014/QH13 để việc sử dụng vốn có hiệu, bảo toàn và phát triển vốn.

Tuy nhiên, quy định về việc cho thuê hoặc nhượng bán tài sản là nhà xưởng, cơ sở sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp theo quy định của Luật số 69/2014/QH13 không tương thích với quy định của Luật Kinh doanh Bất động sản (Luật số: 66/2014/QH13 - tại Điều 5) do nhà, công trình xây dựng có sẵn của các tổ chức, cá nhân là bất động sản kinh doanh; do vậy, các doanh nghiệp không có chức năng kinh doanh bất động sản sẽ không có quyền cho thuê tài sản là nhà xưởng, cơ sở sản xuất kinh doanh, nếu doanh nghiệp thực hiện cho thuê sẽ vi phạm quy định của Luật số 66/2014/QH13.

Luật Đất đai (Luật số 45/2013/QH13) tại Điều 175, Điều 189 quy định: tổ chức kinh tế, tổ chức sự nghiệp công lập được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm được bán tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất thuê khi có đủ điều kiện: có năng lực tài chính để thực hiện dự án đầu tư; có ngành nghề kinh doanh phù hợp với dự án đầu tư. Theo quy định này, việc DNNN bán tài sản là nhà xưởng, cơ sở sản xuất kinh doanh để thu hồi vốn sẽ không thực hiện được vì tài sản bán gắn liền với đất doanh nghiệp đang thuê không phải là đất thuộc trường hợp bị thu hồi theo quy định tại Điều 61, Điều 62 của Luật Đất đai và việc bán tài sản không gắn với chuyển mục đích sử dụng đất; Mặt khác, theo Luật số 69/2014/QH13 và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP của Chính phủ, khi doanh nghiệp bán tài sản phải thực hiện đấu giá công khai (không quy định điều kiện đối với người tham gia đấu giá mua tài sản của doanh nghiệp như Luật Đất đai quy định nêu trên).

e) Về chuyển giao tài sản cho DNNN:

- Luật số 69/2014/QH13 và Nghị định số 32/2018/NĐ-CP quy định: tài sản được đầu tư bằng vốn có nguồn gốc NSNN khi chuyển giao cho DNNN phải ghi tăng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Quá trình quản lý, sử dụng tài sản DNNN thực hiện theo chế độ quản lý tài chính nhà nước ban hành áp dụng đối với DNNN.

- Luật Quản lý, sử dụng tài sản công (Điều 74, Điều 75, Điều 104) quy định: Việc quản lý, sử dụng tài sản kết cấu hạ tầng đã tính thành phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và pháp luật có liên quan; Đối tượng được giao quản lý tài sản kết cấu hạ tầng; quản lý sử dụng tài sản là kết quả của dự án sử dụng vốn nhà nước gồm có doanh nghiệp và các đối tượng khác (cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị lực lượng vũ trang, đối tượng khác theo quy định của pháp luật có liên quan).

Tuy nhiên, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và các văn bản dưới luật không quy định rõ các trường hợp cụ thể khi giao tài sản cho doanh nghiệp thì trường hợp nào được tính vào thành phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và trường hợp nào không tính vào thành phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp để áp dụng chế độ quản lý, sử dụng vốn, tài sản theo quy định của Luật số 69/2014/QH13 nêu trên.

Thực tế, kết cấu hạ tầng (như tài sản kết cấu hạ tầng cấp nước sạch) được đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau (như vốn NSNN, vốn ODA, vốn của doanh nghiệp); quá trình đầu tư, quyết toán dự án đầu tư kéo dài từ khi còn là DNNN đến sau thời điểm DNNN đã chuyển thành công ty cổ phần. Do vậy, khi thực hiện giao tài sản cho doanh nghiệp, nếu là DNNN thì việc xử lý tài chính khi giao được thực hiện theo Nghị định số 32/2018/NĐ-CP. Tuy nhiên, nhiều trường hợp giao cho doanh nghiệp cổ phần nhưng do không có hướng dẫn cụ thể nên nhiều doanh nghiệp cổ phần (nhất là doanh nghiệp đã niêm yết) gặp nhiều khó khăn trong việc xử lý tăng vốn điều lệ của công ty cổ phần theo quy định của pháp Luật Chứng khoán.

g) Về huy động vốn của doanh nghiệp:

Để tạo quyền tự chủ tài chính cho doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh, Luật số 69/2014/QH13 - tại Điều 23 và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP - tại Điều 20 đã quy định cụ thể việc vay vốn nước ngoài theo hình thức tự vay, tự trả của DNNN gồm các nội dung: tổng mức vay, thẩm quyền phê duyệt phương án vay, trách nhiệm trả nợ, trách nhiệm trước pháp luật trong quá trình huy động, quản lý, sử dụng vốn vay do Cơ quan đại diện chủ sở hữu, Hội đồng thành viên và doanh nghiệp nhà nước chịu trách nhiệm thực hiện.

Tuy nhiên, tại Điều 11 Nghị định số 10/2019/NĐ-CP quy định khi doanh nghiệp vay nước ngoài theo phương thức tự vay, tự chịu trách nhiệm trả nợ, cơ quan đại diện chủ sở hữu phê duyệt chủ trương vay nợ nước ngoài của doanh nghiệp và đề nghị Bộ Tài chính thẩm định, chấp thuận. Quy định này dẫn tới việc Bộ Tài chính can thiệp trực tiếp vào hoạt động quản lý, điều hành của doanh nghiệp là không phù hợp với quy định của Luật số 69/2014/QH13 và Nghị định số 91/2015/NĐ-CP nêu trên. Ngoài ra, quy định này cũng không phù hợp với quy định của pháp luật về Ngoại hối và quy định của Bộ Luật Dân sự vì giao dịch dân sự phát sinh và trách nhiệm về nghĩa vụ dân sự (như ký hợp đồng vay và trách nhiệm trả nợ vay) thuộc về doanh nghiệp.

h) Về cơ cấu lại vốn nhà nước/ vốn của DNNN đầu tư vào doanh nghiệp còn thiếu sự đồng bộ trong hệ thống văn bản quy phạm giữa Luật và Nghị định

- Tại Điều 31, Điều 39 Luật số 69/2014/QH13 quy định:

+ Việc chuyển nhượng vốn đầu tư của nhà nước/của doanh nghiệp nhà nước tại công ty cổ phần đã niêm yết hoặc đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán thực hiện theo quy định của pháp luật về chứng khoán;

+ Việc chuyển nhượng vốn đầu tư của nhà nước/của DNNN tại công ty cổ phần chưa niêm yết hoặc chưa đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán thì thực hiện đấu giá công khai. Trường hợp đấu giá công khai không thành công thì thực hiện chào bán cạnh tranh. Trường hợp chào bán cạnh tranh không thành công thì thực hiện theo phương thức thỏa thuận.

- Thực tế, theo Nghị định số 32/2018/NĐ-CP thì việc chuyển nhượng vốn của nhà nước và của DNNN tại công ty cổ phần đã niêm yết hoặc đăng ký giao dịch trên thị trường chứng khoán có thay đổi vượt ra ngoài quy định của Luật số 69/2014/QH13 và quy định của Luật Chứng khoán như quy định: (i) mở rộng thêm các phương thức thoái vốn khác (ngoài phương thức khớp lệnh, thỏa thuận trên sàn), cơ chế đấu giá thông thường hoặc bán cả lô toàn bộ vốn nhà nước/vốn của doanh nghiệp tại công ty đại chúng niêm yết nhưng không thấp hơn biên độ giá giao dịch tại thời điểm bán; (ii) bổ sung quy định về việc xác định giá khởi điểm đối với phần vốn nhà nước trước khi tổ chức bán theo phương thức giao dịch khớp lệnh trên sàn niêm yết nhằm phản ánh đúng giá trị thực của doanh nghiệp và chỉ thực hiện thoái vốn khi giá thị trường cao hơn giá khởi điểm.

Nội dung sửa đổi, bổ sung hoàn thiện cơ chế, chính sách

a) Thực hiện rà soát, hoàn thiện quy định tại Luật số 69/2014/QH13 và quy định của pháp luật có liên quan, đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ trong từng nội dung văn bản luật và của hệ thống pháp luật có liên quan để xử lý các vấn đề chưa rõ ràng, mâu thuẫn, chồng chéo của hệ thống pháp luật đã hạn chế các hoạt động có liên quan đến việc quản lý sử dụng vốn, tài sản của doanh nghiệp như đã nêu trên.

b) Việc đảm bảo sự thống nhất, đồng bộ giữa các văn bản pháp luật phải trên nguyên tắc: Luật số 69/2014/QH13 là văn bản luật chuyên ngành về lĩnh vực đầu tư vốn, quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp và quản lý tài chính DNNN; vì vậy, các quy định của luật khác có liên quan về lĩnh vực này phải thống nhất với quy định của Luật số 69/2014/QH13.

(Còn nữa)

Nguyễn Mạnh Hưng

Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính