TCDN - Tại Việt Nam, kể từ năm 1997, sau hơn 20 năm với trên 100 dự án đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) đã được triển khai, Chính phủ bắt đầu soạn thảo luật về PPP để trình Quốc hội thông qua. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có luật riêng cho PPP...

1. Đặt vấn đề

Cơ sở hạ tầng như đường bộ, đường sắt và năng lượng điện là tiền đề chính cho nền kinh tế phát triển, cũng như cải thiện cuộc sống của người dân và góp phần xoá đói giảm nghèo. Trong các nền kinh tế mới nổi, việc phát triển cơ sở hạ tầng là vô cùng cần thiết, chưa kể đến tốc độ tăng dân số trong tương lai và tăng trưởng kinh tế là khá cao, đó chính là một trong những chính sách quan trọng nhất. Có nhiều ước tính về sự chênh lệch về cơ sở hạ tầng, cụ thể là số tiền cần để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và số tiền dự trù có thể huy động được cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng.

Theo McKinsey (2016), một trong những ước tính được trích dẫn nhiều nhất, có một sự chênh lệch về cơ sở hạ tầng ước tính là khoảng 3,3 nghìn tỉ USD mỗi năm trên toàn thế giới từ 2016 - 2030, trong đó khoảng 1000 tỉ USD tại các quốc gia đang phát triển và các quốc gia mới nổi. Vì sự hỗ trợ từ các tổ chức tài chính quốc tế và các nhà tài trợ song phương, và nguồn ngân sách từ Chính phủ tại các quốc gia đang phát triển khá hạn chế, kì vọng vào khu vực tư nhân để lấp đầy khoảng trống này là cao. Hơn nữa, những hạn chế cũng được nhìn thấy về khả năng lập kế hoạch và thực hiện của Chính phủ các nước mới nổi để phát triển cơ sở hạ tầng. Do đó, việc sử dụng nguồn lực tài chính từ khu vực tư nhân, bí quyết và công nghệ để phát triển cơ sở hạ tầng ở các nước mới nổi thông qua hình thức đối tác công tư (PPP) đã nhận được rất nhiều sự chú ý trong cả các nghiên cứu học thuật lẫn các dự án thực tế. Mặt khác, mặc dù có những nỗ lực trong việc giảm gánh nặng về nợ từ bên ngoài, gánh nặng tài chính tại các quốc gia mới nổi, PPP cũng gặp phải một số vấn đề.

Tại Việt Nam, kể từ năm 1997, sau hơn 20 năm với trên 100 dự án đầu tư theo mô hình đối tác công tư (PPP) đã được triển khai, Chính phủ bắt đầu soạn thảo luật về PPP để trình Quốc hội thông qua. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có luật riêng cho PPP, tuy nhiên đây là lĩnh vực được Nhà nước quan tâm, định hướng thúc đẩy trong quá trình hoàn thiện nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.

2. Tổng quan nghiên cứu về sự phát triển các dự án cơ sở hạ tầng theo hình thức đối tác công tư (PPP) tại các quốc gia mới nổi

Phần này thảo luận về định nghĩa PPP, tổng quan về phát triển cơ sở hạ tầng PPP tại các quốc gia mới nổi.

2.1. Định nghĩa về PPP

Trong bài viết này, PPP được định nghĩa là “Một hợp đồng dài hạn giữa một bên tư nhân và Cơ quan Chính phủ, để cung cấp dịch vụ công cộng và phát triển cơ sở hạ tầng công cộng, trong đó tư nhân là bên chịu rủi ro đáng kể và có trách nhiệm quản lý, và tiền công được căn cứ dựa theo hiệu suất lao động” (Ngân hàng Thế giới, 2014).

2.2. PPP tại các quốc gia mới nổi

Theo Cơ sở Dữ liệu Dự án của Ngân hàng Thế giới về sự tham gia của khối doanh nghiệp tư nhân trong phát triẻn cơ sở hạ tầng (PPI), cơ sở dữ liệu này bao gồm tất cả các dữ liệu về dự án PPP tại các quốc gia mới nổi và đang phát triển kể từ năm 1990, tổng số các dự án PPP đã được thực hiện là 7023 dự án với tổng mức đầu tư là 1739 tỉ USD tính đến cuối năm 2017. Trong những năm 1990, Châu Mỹ Latinh và các quốc gia vùng Caribbean có số lượng dự án PPP tương đối lơn, nhưng trong những năm gần đây, các dự án PPP cũng đang gia tăng ở Đông Nam Á và Nam Á do tưng các dự án cơ sở hạ tầng và ổn định kinh tế vĩ mô. Ở các quốc gia mới nổi, Brazil, Ấn Độ, Trung Quốc, Thổ Nhĩ Kì và Mexico là 5 quốc gia hàng đầu về đầu tư, chiếm 58.7% tổng số các dự án PPP ở các quốc gia mới nổi và đang phát triển. Lĩnh vực điện, giao thông vận tải, công nghệ thông tin và cấp thoát nước là các lĩnh vực phổ biến nhất, trong khi điện chiếm 50,2% tổng số dự án PPP.

Ngân hàng thế giới (2016) cho rằng đầu tư theo hình thức đối tác công tư đã tăng trưởng từ năm 1991 với hai giai đoạn điển hình của tăng trưởng và một giai đoạn suy thoái như trong Hình 2.1 phía dưới. Ngân hàng thế giới (2016) cũng cho rằng đầu tư vào PPP trên tổng mức GDP vẫn giữ nguyên tỉ trọng đều qua các năm trong gần một thập kỉ qua và không có dấu hiệu hồi phục tới mức tăng trưởng trước cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á.

2.3. Tổng quan nghiên cứu về các dự án PPP

2.3.1. Lợi ích của PPP so với mua sắm truyền thống của Chính phủ. UNESCAP (2015) chỉ ra một số những lợi ích mà PPP mang lại như sau:

(1) Tiếp cận nguồn vốn của khu vực tư nhân: Với khả năng tiếp cận tài chính của khu vực tư nhân ngày càng tăng, ngân sách chính phủ được giảm đáng kể và số tiền đó có thể được sử dụng để tài trợ cho các dự án phát triển quan trọng không kém khác.

(2) Phân bổ rủi ro tốt hơn: Một ưu điểm nổi bật tầm quan trọng của PPP trong việc đáp ứng nhu cầu ngày càng tăng về cơ sở hạ tầng là giúp các bên liên quan phân bổ rủi ro tốt hơn, hiệu quả hơn, phụ thuộc vào lợi thế so sánh của các bên và đặc điểm từng dự án

(3) Tăng hiệu quả: Nếu được lập dự án chi tiết, các hợp đồng PPP cũng làm gia tăng hiệu quả dự án do chúng ta tập trung nhiều hơn vào đầu ra và ít hơn vào yếu tố đầu vào.

Ngân hàng thế giới (2014) chỉ ra 7 ưu điểm của dự án PPP:

(1) Chi phí trọn đời: Tích hợp đầy đủ khuyến khích một chủ đầu tư hoàn thành tất cả các hạng mục chức năng của dự án (thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo trì) và điều này làm giảm thiểu tổng chi phí cho dự án.

(2) Chuyển giao rủi ro: Phân bổ một số rủi ro cho bên tư nhân có thể giúp quản lý dự án tốt hơn, và có thể giảm chi phí chung cho dự án chính phủ.

(3) Tập trung vào cung cấp dịch vụ: Quản lý trong công ty PPP tập trung vào dịch vụ được giao mà không phải xem xét các mục tiêu hoặc ràng buộc khác có thể gặp phải nếu dự án được thực hiện bởi chủ đầu tư là Nhà nước.

(4) Đổi mới sáng tạo: chỉ định đầu ra trong hợp đồng, thay vì quy định đầu vào, cung cấp cơ hội đổi mới sáng tạo trong việc thực hiện dự án.

(5) Sử dụng tài sản: các bên tư nhân được thúc đẩy sử dụng máy móc thiết bị cho nhiều dự án khác nhau, giảm chi phí cho việc chỉ sử dụng máy móc thiết bị phục vụ một mục đích duy nhất.

(6) Huy động nguồn tài trợ bổ sung: tính phí người dùng cho các dịch vụ có thể đem lại nhiều doanh thu hơn và đôi khi có thể được thực hiện tốt hơn hoặc dễ dàng hơn neues chủ đầu tư là bên tư nhân.

(7) Trách nhiệm: các khoản thanh toán của chính phủ có điều kiện rằng bên tư nhân cung cấp đầu ra được chỉ định với chất lượng, số lượng và khung thời gian đã thoả thuận.

Trebilcock và Rosenstock (2015) cho rằng ba động lực chính cho Chính phủ tại các quốc gia mới nổi:

(1) Thay thế các doanh nghiệp Nhà nước khai thác vận hành kém hiệu quả bằng doanh nghiệp tư nhân là động lực giúp đầu tư tối ưu hơn về chất lượng với chi phí rủi ro thấp hơn cho Chính phủ và cho người sử dụng.

(2) Giải quyết các vấn đề trong quá trình xây dựng, chẳng hạn như giảm thiểu chi phí vượt mức và xây dựng mới hạ tầng.

(3) PPP là một phương tiện đáp ứng nhu cầu cơ sở hạ tầng mà không ảnh hưởng tới các ràng buộc về mặt Ngân sách.

2.3.2. Nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến sự thành công hay thất bại của các dự án PPP

Akintoye và các cộng sự (2003) đã điều tra 61 dự án PPP ở Anh và xác định các yếu tố thành công của PPP như sau: mua sắm hiệu quả, khả thi, môi trường kinh tế như kì vọng, thị trường tài chính được thiết lập tốt.

OECD (2008) lập luận rằng hiệu quả của việc thành lập một đơn vị độc lập dành riêng cho việc quản lý các dự án PPP là một yếu tố thành công. Cơ quan PPP này đặc biệt quan trọng để thúc đẩy suôn sẻ và đàm phán thuận lợi về các hợp đồng PPP phức tạp với các doanh nghiệp tư nhân lớn dày dặn kinh nghiệm về PPP và phối hợp trực tiếp với Chính phủ. Tribilcock và Rosenstock (2015) thảo luận rằng khả năng và thể chế của Chính phủ tại nước mới nổi trong năng lực kiểm toán giá trị tiền tệ, thành lập bộ phận chuyên trách về PPP, tình trạng ban hành luật liên quan đến PPP là những yếu tố quan trọng.

2.3.3. Nghiên cứu các yếu tố quyết định việc thực hiện các dự án theo hình thức PPP

Phân tích các yếu tố quyết định của PPP theo quốc gia và các lĩnh vực đầu tư từ 1990 - 2003 cho thấy các yếu tố như thị trường lớn hơn, mức độ ổn định về mặt chính trị, ổn định kinh tế vĩ mô, luật pháp chặt chẽ, năng lực quản lý hành chính và nhu cầu tiêu dùng lớn hơn là những yếu tố quyết định trong việc thực hiện các dự án theo hình thức PPP (Hammami et al (2006)).

2.3.4. Kết quả của các dự án PPP

Khi kiểm tra 181 dự án PPP ở Mỹ La-tinh trong các lĩnh vực năng lượng, truyền thông và nước, chấtl ượng dịch vụ được cải thiện trong cả ba lĩnh vực trên. Với sự ra đời của PPP, phí người dùng tăng trong lĩnh vực năng lượng, nước, nhưng trong lĩnh vực truyền thông chi phí được cho thấy có tăng hoặc giảm. Hơn nữa, so với các dự án không thực hiện theo hình thức PPP, số lượng lao động được giảm ¼. Tuy nhiên, để có thể mở rộng phạm vi cung cấp dịch vụ thông qua PPP, không có thay đổi đáng kể nào về số lượng kết nối và khối lượng tiêu thụ trong mảng năng lượng và nước, trong khi đó có sự gia tăng nhất định về số lượng người đăng ký và thời lượng truyền thông trong lĩnh vực truyền thông (Andres et al (2008)).

Khi kiểm tra 65 dự án nước sinh hoạt đô thị theo hình thức PPP, quá trình chuyển đổi dự án sang PPP đã cải thiện tình trạng rò rỉ nước và độ tin cậy trong hoạt động cấp nước và thanh toán. Ngoài ra, với việc thực hiện dự án theo hình thức PPP, lực lượng lao động giảm từ ¼ đến 2/3. Theo tất cả các hợp đồng PPP, 24 triệu người đã được sử dụng nước sạch (Marin (2009)).

OECD (2008) lập luận rằng ở Anh, việc tăng chi phí xây dựng trong dự án PPP là 23%, thấp hơn nhiều so với 73% khi sử dụng phương thức đấu thầu truyền thống.

2.3.5. Các trường hợp thất bại khi thực hiện dự án PPP

Trebilcock và Rosenstock (2015) thảo luận rằng có nhiều trường hợp do dự báo doanh thu quá lạc quan, phía Chính phủ chấp nhận rủi ro doanh thu theo hợp đồng PPP. Mặc dù PPP đã được ra mắt cách đây 30 năm, nhưng vẫn có nhiều dự án PPP đang triển khai liên quan đến hoạt động bảo trì dài hạn và chưa hoàn thành hoặc chuyển giao cho cộng đồng. Do đó, cần phải xác nhận thêm về kết quả của hợp đồng PPP. Về các lĩnh vực có nhiều nghiên cứu liên quan đến Châu Âu, Mỹ La-tinh, Châu Phi, tuy nhiên có khá ít nghiên cứu liên quan đến khu vực Đông Nam Á.

3. Khuyến nghị trong việc hoàn thành khung pháp lý triển khai mô hình PPP tại Việt Nam

Phát triển cơ sở hạ tầng là một trong những mục tiêu hàng đầu của Chính phủ tại mỗi quốc gia bao gồm tài sản công, cung cấp nền tảng cho các hoạt động kinh tế và xã hội, và nó thường cần những khoản đầu tư lớn, có thể tạo ra tác động tiêu cực và cũng có thể bị hạn chế cạnh tranh (OECD, 2005). Tầm quan trọng của phát triển cơ sở hạ tầng đối với sự thịnh vượng của một quốc gia là rất lớn. Do Chính phủ thường không có khả năng cung cấp đầy đủ nguồn lực cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng, có thể là thiếu Ngân sách, cũng có thể là thiếu nhân lực, họ cần phải ban hành và thực thi một khung pháp lý chi tiết, quy định thể chế để có thể áp dụng cho việc triển khai các dự án có sự hợp tác của khu vực tư nhân.

Khung pháp lý phải được thiết kế như là một phần của hệ thống luật pháp toàn diện, để đảm bảo tích hợp ngang và dọc, tức là khung pháp lý cần được phác thảo theo cơ quan quản lý Nhà nước và sau đó dựa vào khung pháp lý của từng cơ quan quảnl ý nhày để phát triển các quy định phục vụ triển khai dự án PPP cho phù hợp. Một số quốc gia chỉ dựa hoàn toàn vào các luật liên quan đến PPP cụ thể, trong khi các quốc gia khác đã thực hiện các bước bổ sung, chẳng hạn như thành lập một cơ quan quản lý PPP hoặc các cơ quan cung cấp dịch vụ hỗ trợ cho các đối tác trong khu vực công và khu vực tư nhân. Tuy nhiên, hầu hết các khung pháp lý hiệu quả đều cần nhất quán trong một vài tiêu chí sau: hiệu quả của Chính phủ, tính ổn định và nhất quán trong việc tạo điều kiện thuận lợi cho việc mua sắm và cung cấp các hình thức đối tác công bằng.

Một yếu tố mà Chính phủ cũng nên cân nhắc trong việc cung cấp khung pháp lý phù hợp cho các hình thức dự án PPP là khía cạnh nguồn nhân lực. Chính phủ phải tham gia vào việc phát triển nguồn cung nhân lực có chuyên môn để quản lý các dự án phức tạp, các thoả thuận và hợp đồng PPP (bao gồm kĩ thuật, tài chính và quản ly). Các yếu tố chính của khung pháp lý (luật pháp, chính sách và thể chế) phải tích hợp với nhau và tích hợp với đường lối, chủ trương của Nhà nước.

Trên thực tế, để đạt được sự tích hợp như vậy là khôgn hề dễ dàng. Một vài kinh nghiệm từ các quốc gia triển khai mô hình PPP thành công cho thấy họ đã thành lập Đơn vị quản lý PPP (PPP Unit) . Các đơn vị này được thành lập để thúc đẩy và cải thiện PPPs (quản lý số lượng và chất lượng dự án PPP bằng cách cố gắng thu hút nhiều dự án PPP hơn hoặc đảm bảo các dự án PP đáp ứng các tiêu chí chất lượng cụ thể như khả năng chi trả, giá trị đồng tiền, và chuyển giao rủi ro thích hợp). Ngoài ra đơn vị chuyên trách về dự án PPP có nhiệm vụ quản lý nhiều giao dịch PPP trên các lĩnh vực, điều này phân biệt đơn vị PPP với các nhóm làm việc trong một Bộ, Ban ngành duy nhất, hoặc các uỷ ban chỉ được tập hợp để có thể làm việc cho một dự án cụ thể.

Nhìn chung, trách nhiệm của một đơn vị PPP phải được xác định bởi Chính phủ và hầu hết các đơn vị PPP đều được hình thành theo cách này, bao gồm Vương quốc Anh, bang Victoria (Úc), Phillipines và Hàn Quốc. Kinh nghiệm của Hàn Quốc là một ví dụ điển hình. Từ năm 1994 - 1998, đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng bị đình trệ, trong khi việc triển khai PPP trên toàn cầu khá phổ biến. Lý do gặp phải là từ sự thiếu minh bạch trong quy trình thực hiện dự án PPP, không đủ nhân lực và chuyên môn trong việc phát triển hình thức PPP và các hợp đồng có cấu trúc vô cùng phức tạp, và không đủ thu hút các nhà đầu tư tư nhân. Đáp lại điều này (một phần do nỗ lực tăng chất lượng môi trường đầu tư năm 1997 của Châu Á sau cuộc khủng hoảng tài chính), Chính phủ Hàn quốc đã hình thành một Trung tâm đầu tư tư nhân (PICKO) với mục đích tạo ảnh hưởng đến khung pháp lý tại Hàn Quốc để sửa đổi những rào cản về khung pháp lý. Sử dụng PPP vào việc phát triển cơ sở hạ tầng đã bùng nổ ngay sau đó, năm 1998 Hàn quốc có khoảng 500 triệu đô la Mỹ đầu tư theo PPP và năm 2005 con số đó là xấp xỉ 2,5 tỉ USD, đầu tư từ Ngân sách Nhà nước giảm đáng kể (PPIAF, Ngân hàng Thế giới 2007).

Nhiều đơn vị PPP thành công là đơn vị trực thuộc với các cơ quan Nhà nước, từ đó họ có nhiều quyền hạn hơn và hoạt động khá hiệu quả (bang Victoria, Úc; Nam Phi, Bồ Đào Nha). Đây cũng là xu hướng chính tại các nước phát triển hơn với tình trạng tham nhũng được kiểm soát và hệ thống chính trị ổn định, luật pháp chặt chẽ. Tuy nhiên, có những đơn vị PPP được hoạt động độc lập hoặc bán độc lập cũng thu được két quả tốt (Phillipines, Bangladesh). Theo kinh nghiệm quốc tế những đơn vị PPP được phân cấp cao hơn trong hệ thống quản lý Nhà nước có xu hướng hoạt động hiệu quả hơn do họ có xu hướng hưởng nhiều hỗ trợ từ Chính phủ. Ngoài ra, họ cũng sẽ tích cực hơn trong việc đảm bảo phát triển PPP phù hợp lợi ích quốc gia, cả về mặt kinh tế và xã hội, trong khi đó những đơn vị PPP chỉ chuyên trách một lĩnh vực cụ thể thường có quan điểm thiển cận hơn.

Một ví dụ hàng đầu cho việc thành công trong quản lý Nhà nước các dự án PPP là Sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) tại Anh. Hệ thống này đã được áp dụng từ năm 1992 và đã là một trong những nước tiên phong trên thế giới trong việc điều tiết các dự án PP và hàng chục các quốc gia khác kể từ đó đã vận dụng mô hình này. Khoảng 80 tỉ đô la Mỹ đầu tư vào 700 dự án PPP đã được triển khai trong suốt 16 năm qua.

PFI được thành lập tại Anh để tìm kiếm sự hiệu quả và đổi mới từ khu vực tư nhân, nhưng với điều kiện nó hiệu quả về mặt chi phí. Tất cả các đề xuất dự toán chi phí của các dự án tư nhân đều được so sánh với dự toán chi phí cung cấp thông qua khu vực công đối với dự án tương tự. Chỉ những dự án có dự toán rẻ hơn được thực hiện. Hệ thống quản lý cho các dự án này bao gồm hai cơ quan: một cơ quan phát triển dự án (PPP), cơ quan này cung cấp tư vấn tài chính và kĩ thuật từ phía khu vực tư nhân và khu vực công và họ sẽ yêu cầu Chính phủ trả tiền tư vấn cho dịch vụ này; cơ quan thứ hai là cơ quan thiết lập chính sách gắn liền với Bộ Tài chính, trong đó phác thảo các quy trình mua sắm, cấu trúc hợp đồng và kĩ thuật đánh giá.

4. Kết luận

Việt Nam cần đi theo thông lệ và tiêu chuẩn quốc tế trong lĩnh vực PPP. Theo đó, việc Quốc hội, người dân và cộng đồng giám sát để bảo đảm sự minh bạch của các dự án có sự tham gia của cả cán bộ lẫn tài sản nhà nước là đúng đắn. Luật PPP không cần quá chi tiết, phức tạp và tinh vi đến mức không còn các không gian cho các quy luật thị trường vận động. Điều căn bản nhất là tạo nên chất lượng mới trong việc triển khai chính sách này ở Việt Nam là việc thành lập một cơ quan chuyên trách về PPP theo hình mẫu “PPP Unit” tại các nước. Đó sẽ là tổ chức của Nhà nước nhưng hoạt động với chức năng hỗn hợp, vừa xây dựng chiến lược, vừa tư vấn hỗ trợ kĩ thuật để triển khai như một đơn vị độc lập, theo dõi và giám sát mục tiêu công khai và minh bạch hoá.

Ngoài ra, Chính phủ cũng cần đưa ra các biện pháp giải quyết nguồn nhân lực khan hiếm, thành lập một đơn vị PPP với nhiệm vụ quản lý tất cả các lĩnh vực có dự án PPP sẽ cần nguồn nhân lực có chuyên môn sâu cả về kĩ thuật và tài chính. Cần phải tạo ra nguồn nhân lực trong nước, tránh phụ thuộc vào các chuyên gia tư vấn nước ngoài. Tuy nhiên, trong tương lai xa, trách nhiệm phát triển nguồn nhân lực cho đơn vị PPP sẽ phụ thuộc về đề xuất của chính đơn vị.

Tài liệu tham khảo

1. Asian Development Bank. 2017. Public-Private Partnership Monitor

2. Economist Intelligence Unit (EIU). 2015. Evaluating the environment for public-private partnerships in Asia - Pacific. The 2014 Infrascope

3. International Monetary Fund. 2015. Makin public investment more efficient. Washington DC. International Monetary Fund

4. Ito, S. (2018). Key issues for PPP Infrastructure Development in emerging economies: A case of Dutertenomics in the Philippines.

5. Organization for Economic Co-operation and Development. 2008. Public- private partnerships: In pursuit of risk sharing and value for money. Paris: OECD

6. Organization for Economic Co-operation and Development. 2016. OECD investment policy reviews Philippines. Paris: OECD

7. The World Bank (2018). H1 2018 Private Participation in Infrastructure.

Th.S Phạm Trần Minh Trang

Đại học Kinh tế Quốc dân