TCDN - Trong những năm gần đây, các công trình hạ tầng giao thông vận tải ngày càng gia tăng về số lượng, quy mô và phát huy hiệu quả kinh tế xã hội cho đất nước, đặc biệt là các công trình theo mô hình hợp tác công tư.

Tóm tắt

Trong những năm gần đây, các công trình hạ tầng giao thông vận tải ngày càng gia tăng về số lượng, quy mô và phát huy hiệu quả kinh tế xã hội cho đất nước, đặc biệt là các công trình hình thành và hoạt động theo mô hình hợp tác công tư (PPP).

Tuy nhiên, việc phát triển hạ tầng giao thông theo mô hình này đã và đang đặt ra những yêu cầu cũng như đề xuất các giải pháp để hoàn thiện và áp dụng rộng rãi không chỉ đối với lĩnh vực hạ tầng giao thông mà đối với tất cả các lĩnh vực hạ tầng kinh tế xã hội khác trên phạm vi cả đất nước. Bài viết tập trung làm rõ hai giải pháp là điều tiết giá trị gia tăng từ đất và ưu đãi đầu tư đối với dự án cơ sở hạ tầng giao thông tại Việt Nam.

1. Yêu cầu đối với các công trình hạ tầng giao thông vận tải

Qua các nghiên cứu và phương pháp quản lý, khai tác tài nguyên đất đai, có thể nhận thấy một số các yêu cầu cần đạt được trong việc quản lý, triển khai các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông vận tải với mô hình PPP như sau:

- Phát huy tối đa lợi thế về vị trí địa lý và nguồn lực về đất đai để phát triển hệ thống giao thông vận tải hợp lý, giảm thiểu chi phí vận tải, tiết kiệm chi phí xã hội. Phát triển kết cấu hạ tầng giao thông một cách đồng bộ, hợp lý, từng bước đi vào hiện đại, tạo nên mạng lưới hoàn chỉnh, liên hoàn, liên kết giữa các phương thức vận tải, giữa các vùng lãnh thổ, giữa đô thị và nông thôn trên phạm vi toàn quốc.

- Cần quan tâm đến lợi ích của những người dân bị ảnh hưởng của công trình và những người dân bị thu hồi đất. Các công trình hạ tầng giao thông vận tải khi ra đời sẽ mang lại lợi ích lớn cho xã hội nhưng cũng sẽ có ảnh hưởng, cả tích cực và tiêu cực, đến những hộ dân sống ở lân cận và những người dân bị thu hồi đất để thực hiện dự án. Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất cho các đối tượng bị thiệt hại.

- Cần có sự tham gia của người dân vào quy trình thực hiện dự án, tăng cường sự giám sát của người dân/cộng đồng đối với tất cả các khâu của dự án để tranh việc thiếu sự giám sát dẫn đến tư lợi của một số nhóm người lợi dụng chính sách, vị trí quản lý để thu lợi cá nhân, đặc biệt trong khâu bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho người bị thu hồi đất để thực hiện dự án.

- Coi trọng công tác bảo trì, đảm bảo khai thác hiệu quả, bền vững kết cấu hạ tầng giao thông hiện có. Đồng thời đẩy mạnh việc nâng cấp và xây dựng mới các công trình kết cấu hạ tầng giao thông mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội, trước hết là trục Bắc - Nam, các khu kinh tế trọng điểm, các trục giao thông đối ngoại, các đô thị lớn và các vùng có ý nghĩa quan trọng trong chiến lược xóa đói, giảm nghèo và phục vụ an ninh, quốc phòng.

- Huy động tối đa mọi nguồn lực, đặc biệt chú trọng nguồn lực từ đất đai để tạo điều kiện cho mọi hình thức và từ mọi thành phần kinh tế để đầu tư phát triển giao thông vận tải. Xã hội hóa việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông, trước hết là kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ: người sử dụng kết cấu hạ tầng giao thông có trách nhiệm đóng góp để bảo trì và tái đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông.

- Dành quỹ đất hợp lý để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông và đảm bảo hành lang an toàn giao thông. Quy hoạch sử dụng đất cho kết cấu hạ tầng giao thông cần có sự thống nhất và phối hợp thực hiện đồng bộ, chặt chẽ giữa các Bộ, ngành và địa phương.

2. Một số giải pháp

2.1. Giải pháp điều tiết giá trị gia tăng từ đất

Đây là trách nhiệm của Nhà nước trong việc thực hiện chính sách quản lý đất đai, điều tiết giá trị tăng thêm từ đất.

Thực tế, để làm tăng giá trị cao nhất của đất, Nhà nước cần phải điều tiết việc quản lý, sử dụng đất thông qua nhiều hình thức, trong đó có thu hồi đất, đây là một trong những nội dung quan trọng của chức năng quản lý nhà nước về đất đai, nhưng phải bảo đảm lợi ích quốc gia và nhu cầu công trình hạ tầng giao thông vận tải của toàn xã hội. Xuất phát từ yêu cầu này, các vấn đề liên quan đến thu hồi đất để phát triển công trình giao thông vận tải vì lợi ích quốc gia, công cộng phải được luật hóa nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc thu hồi đất. Bởi vì, đây không chỉ là một phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của Nhà nước trong việc làm cho đất đai trở thành tư liệu sản xuất hiệu quả vào quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án giao thông vận tải… sẽ làm tăng thêm giá trị của đất không chỉ những nơi có đất bị thu hồi, mà còn những khu vực lân cận của dự án. Giải pháp đối với vấn đề đất đai của các dự án PPP cụ thể như sau: Đối với Nhà nước, chế định thu hồi đất để phát triển công trình hạ tầng giao thông vận tải mang đến nhiều lợi ích cho công tác quản lý nhà nước như giúp Nhà nước thực hiện quy hoạch sử dụng đất nhằm làm tăng tối đa hiểu quả sử dụng đất của toàn bộ khu vực; tạo điều kiện cho nhà đầu tư tham gia thực hiện các dự án PPP nói riêng, các dự án phát triển kinh tế xã hội cần sử dụng cơ sở hạ tầng giao thông này nói chung, từ đó kích thích nền kinh tế phát triển; Nhà nước không phải bỏ ra một khoản kinh phí rất lớn để xây dựng cơ sở hạ tầng gia thông vận tải phục vụ cho nền kinh tế hoặc nhu cầu của xã hội, nhà đầu tư sẽ thay Nhà nước làm việc này, thậm chí việc này còn tạo ra nguồn thu cho Nhà nước từ tiền giao đất, cho thuê đất, thuế…

Đối với nhà đầu tư, Nhà nước thu hồi đất để giao hoặc cho nhà đầu tư thực hiện các dự án. Đây là dự án liên quan trực tiếp đến “túi tiền” của nhà đầu tư nên họ sẽ có động lực tốt hơn trong việc khai thác dự án đẩu tư để thu lại hiệu quả cao nhất cho minh. Do đó, hiệu quả của dự án đầu tư cũng được nâng lên.

Đối với người có đất bị thu hồi thực hiện dự án PPP, trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, tất yếu phải thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, bản thân việc này cũng tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ về những thiệt hại mà họ phải gánh chịu, trước khi ban hành Luật Đất đai năm 2003, Nhà nước ta đã có những quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất. Trên thực tế, những chính sách này ngày càng hoàn thiện và bảo đảm tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất, họ được bồi thường quyền sử dụng đất trên cơ sở có sự thỏa thuận theo khung giá quy định và thị trường.

Đặc biệt đối với dự án PPP, ở đây cả nhà đầu tư và cộng đồng đều thu được lợi ích. Ngoài mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, việc thu hồi đất còn cần phải bảo đảm sự ổn định về chính trị, an ninh, trật tự, an toàn xã hội. Muốn vậy, Nhà nước cần phải điều tiết, giải quyết hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người bị thu hồi đất, đây là động lực của sự phát triển, nếu giải quyết tốt lợi ích kinh tế giữa ba chủ thể này thì sẽ tạo động lực cho sự phát triển của xã hội; ngược lại, chế định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội sẽ là nguyên nhân của những đối kháng và mâu thuẫn xã hội.

Một thực tế hiện nay là các quy định về thu hồi đất để thực hiện các dự án PPP theo dạng BT, BOT đều đang thiếu. Điều 8 và Điều 155 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về trách nhiệm của người được giao đất và thẩm quyền giao đất thực hiện dự án đầu tư BT và BOT nhưng Điều 62 Luật Đất đai lại không thể hiện đượcĐiều 62 Luật Đất đai năm 2013 chưa thể chế quan điểm này của Đảng nên Nhà nước thiếu cơ sở pháp lý tạo quỹ “đất sạch” thông qua thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất hằng năm, chính điều này làm nhiều địa phương vuột mất cơ hội thu hút đầu tư vào các dự án ph. ục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Đây là lỗ hổng lớn của Luật Đất đai năm 2013 dẫn tới tình trạng chỉ làm lợi cho nhà đầu tư và một số người có chức vụ, quyền, không bảo đảm lợi ích của Nhà nước, xã hội, gây thất thoát lãng phí đất đai.

2.2. Các giải pháp về chính sách ưu đãi đầu tư

Vướng mắc hiện nay là các dự án dường như chưa đủ độ hấp dẫn nhà đầu tư và việc tham gia của Nhà nước vào dự án có thể chưa đủ sức thuyết phục đối tác tư nhân. Bên cạnh đó, các quy định về biện pháp khuyến khích đầu tư, cam kết, đảm bảo của nhà nước về triển khai dự án cũng cần mở rộng, tạo linh hoạt cho quá trình đám phán và thực hiện dự án.

Muốn thu hút tư nhân tham gia đầu tư vào hạ tầng giao thông cần đưa ra ưu đãi khuyến khích nhất định cho các nhà đầu tư:

- Chuẩn bị danh mục dự án có tính khả thi cao. Đặc biệt, nên chọn những dự án ít đòi hỏi về kỹ thuật và tài chính để làm thí điểm PPP. Muốn thành công, PPP phải hội đủ 4 yếu tố: hành lang pháp lý chuẩn, thể chế tương đối toàn diện, có thị trường tài chính phát triển và các cơ quan chuyên trách thực sự minh bạch. Tính toán cụ thể vạch ra lợi nhuận nhà đầu tư nhận được khi kết thúc dự án.

- Đưa ra loại bảo hiểm cho hình thức đầu tư này, bảo hiểm thương mại đối với những lĩnh vực mà dự án yêu cầu như hư hỏng vật liệu xây dựng, trì hoãn khởi công, bảo hiểm rủi ro chính trị. Vì dự án PPP càng kéo dài thì rủi ro càng cao. Đảm bảo đấu thầu đúng quy định chống tham nhũng nhằm đảm bảo sự minh bạch trong quá trình triển khai dự án PPP. Các nhà đầu tư tư nhân luôn muốn mọi con số phải được hạch toán. Chính phủ phải cam kết rằng mọi khoản đầu tư thực sự phải đến các dự án, thay vì chảy vào túi các cá nhân.

- Cần có những quy hoạch tổng thể trong việc phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải theo khu vực lãnh thổ, trong đó xác định những dự án ưu tiên cho PPP. Nên thí điểm dự án vừa để đúc rút kinh nghiệm tránh lãng phí. Nhà nước cần có một cơ chế hỗ trợ cần thiết đối với toàn bộ quá trình thực hiện dự án. Nhà nước đứng ra giải phóng mặt bằng, bàn giao mặt bằng là công việc khó khăn nhiều khi phải tiến hành cưỡng chế. Đảm bảo tư nhân thu được lợi nhuận sau khi hoàn thành dự án, dung hòa lợi ích người dân qua giá phí, thời gian thu phí, quy định phí cho từng đối tượng, hỗ trợ phần nào chi phí vận hành ban đầu. Nhà nước nên quy định rõ trong đánh giá phần vốn góp của mình trong quy chế, nên tăng thêm giá trị phần vốn góp hữu hình, giảm giá trị phần vô hình trong tỷ lệ cơ cấu vốn góp.

- Hoàn chỉnh cơ chế tài chính, đặc biệt là các thủ tục cấp vốn, thanh quyết toán với điều kiện nhằm hài hòa các nguồn vốn, trong đó có cơ chế hợp tác PPP. Chính phủ nên xem xét lại trong quy chế thí điểm bảo lãnh một tỷ lệ nào đó trong vốn vay của doanh nghiệp, thay vì ko như hiện tại, hỗ trợ lãi suất vay cho họ. Kiểm toán công khai, minh bạch, gắn trách nhiệm rõ rang cán bộ nhà nước tham gia trong từng giai đoạn, đảm bảo lòng tin của nhà đầu tư.

- Khung pháp lý cho thực hiện PPP cần bao quát những quan hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác và chuyển giao các công trình được xây dựng bởi các dự án PPP. Ngoài những vấn đề chung trong kinh doanh và xây dựng thông thường, cần có các quy định liên quan: vị trí, giá trị pháp lý của các cam kết trong các hợp đồng PPP; Cơ chế quản lý, thực hiện các cam kết của các bên liên quan trong quá trình thực hiện dự án; Cơ chế giám sát, theo dõi, chia sẻ thông tin liên quan tới việc thực hiện dự án; Cơ quan xử lý tranh chấp và chế tài đủ mạnh và có hiệu lực để buộc các bên liên quan thực hiện nghĩa vụ của mình; Cơ chế chia sẻ rủi ro trong quá trình hợp tác công- tư; Điều kiện, trách nhiệm và quyền hạn, quyền lợi của các bên khi chuyển giao công trình do dự án PPP tạo ra.

Để phát triển giao thông đường bộ trong giai đoạn tới, đáp ứng các yêu cầu phát triển của đất nước, thông qua việc phân tích thực trạng và nhu cầu phát triển và vốn cho phát triển giao thông đường bộ, cần chú ý:

- Công bố rộng rãi về chiến lược phát triển giao thông đường bộ đã được hoạch định trong những năm tới để toàn dân, các nhà đầu tư và xã hội biết, từ đó sẽ có những định hướng và chuẩn bị hợp lý cho việc đầu tư, có thể thu hút được nguồn vốn lớn và đa dạng nhất, góp phần phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải Việt Nam.

- Xây dựng cơ sở pháp lý đồng bộ, rõ ràng, minh bạch và công bố rộng rãi làm cơ sở cho việc thu hút, sử dụng vốn hiệu quả của các thành phần kinh tế tham gia góp vốn. Chỉ khi chúng ta có những chính sách rõ ràng, hợp lý mới có cơ sở khoa học cho việc huy động vốn cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải.

- Cần khẳng định phát triển cơ sở hạ tầng giao thông vận tải là một công cuộc xây dựng đất nước nên cần có sự góp sức của toàn dân. Phát triển sức mạnh toàn dân vừa đảm bảo sức mạnh của nội lực, vừa đảm bảo sự thống nhất, đoàn kết của dân tộc trong việc phát triển đất nước.

- Việc vận dụng mô hình PPP trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông trên thế giới và tại Việt Nam không còn mới mẻ, xong trong bối cảnh hiện nay thực hiện tái đầu tư công thì mô hình này được xem là một trong các giải pháp cho đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông. Đặc biệt, việc đầu tư cơ sở hạ tầng giao thông liên quan chặt chẽ đến hiệu quả quản lý, khai thác tài nguyên đất một cách công khai, minh bạch và theo chiến lược tổng thể của quốc gia.

PPP là phương thức tốt kết hợp sự tham gia của tư nhân với nhà nước để tận dụng lợi thế, năng lực của từng bên. Với đặc thù của hình thức hợp tác này, khuôn khổ thể chế cần được xây dựng theo hướng các quy định khung, bao quát các loại hình PPP, nhưng không tham vọng quy định được quá chi tiết cho từng trường hợp. Mỗi dự án PPP bản thân nó có những đặc điểm riêng, nhất là yêu cầu cụ thể về quản lý, về cơ chế hợp tác đầu tư, vận hành, chia sẻ lợi ích/rủi ro. Do vậy, việc nâng cao vai trò quản lý nhà nước về kinh tế đất và những chính sách kinh tế đất của nước ta hiện nay là những điều kiện tiên quyết bảo đảm thành công của dự án hợp tác công tư trong lĩnh vực giao thông trong tương lai.

Bên cạnh đó, cơ chế hợp tác chia sẻ lợi ích - rủi ro giữa các bên là yếu tố quan trọng, phải được quyết định dựa trên những tính toán, dự báo khoa học, bảo đảm hài hòa lợi ích của cả hai bên.

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

1. Lê Tuấn Anh (2014), “PPP trong lĩnh vực hạ tầng giao thông - những thách thức đặt ra trong bối cảnh hiện nay”, Tham luận, Bộ Tài chính;

2. Bộ Giao thông Vận tải (2012), “Chiến lược phát triển giao thông vận tải đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030”;

3. Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Ngân hàng Thế giới (WB) (2011), “Hợp tác Nhà nướcTư nhân trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng”;

4. Chính phủ (2015), Nghị định số 63/2018/NĐ-CP ngày 05/5/2018 về đầu tư theo hình thức đối tác công tư;

5. Chính phủ (2015), Nghị định số 30/2015/NĐ-CP ngày 17/03/2015 về việc Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư;

6. Học viện Hành chính Quốc gia (2003), “Giáo trình Hành chính công: dùng cho nghiên cứu, học tập và giảng dạy sau đại học”, NXB Thống kê, Hà Nội.

Nguyễn Quang Đức

Đảng Ủy Khối Doanh nghiệp Trung Ương