TCDN - Đối với DN hoạt động trong các lĩnh vực khác phải kiên quyết thực hiện sắp xếp, chuyển đổi và Nhà nước không cần thiết phải tham gia nắm giữ cổ phần, phần vốn góp nhằm xóa bỏ hoàn toàn sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nước vào DN với tư cách là CSH vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

(Tiếp theo số 8/2020)

c) Quá trình rà soát Luật số 69/2014/QH13, ngoài việc hoàn chỉnh các nội dung còn hạn chế đối với hoạt động của DNNN nêu trên, cần phải nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện một số nội dung cơ bản sau:

(i) Về đầu tư vốn vào doanh nghiệp

Thực hiện nhất quán mục tiêu của nhà nước chỉ đầu tư vốn cho các doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ thuộc 04 lĩnh vực (doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh; Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên; Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế).

Đối với doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực khác phải kiên quyết thực hiện sắp xếp, chuyển đổi và Nhà nước không cần thiết phải tham gia nắm giữ cổ phần, phần vốn góp nhằm xóa bỏ hoàn toàn sự can thiệp hành chính của cơ quan quản lý nhà nước vào doanh nghiệp với tư cách là chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

(ii) Về quyền sở hữu vốn/tài sản

Căn cứ quy định của Bộ Luật Dân sự (về pháp nhân và tài sản của pháp nhân doanh nghiệp) thì quy định vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay của Luật số 69/2014/QH13 là trái với quy định của Bộ Luật Dân sự, dẫn đến cách hiểu không thống nhất và cho rằng tiền vốn nhà nước đã đầu tư góp vốn điều lệ vẫn là vốn/ tài sản của Nhà nước, từ đó phát sinh tư tưởng cơ quan quản lý nhà nước có quyền can thiệp hành chính trong quá trình doanh nghiệp sử dụng vốn cho hoạt động sản xuất, kinh doanh.

Để hiểu đúng quy định của Bộ Luật Dân sự, nội dung quy định vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay của Luật số 69/2014/QH13 cần phải quy định lại có nội dung rõ ràng, thống nhất cách hiểu như sau: Nhà nước sử dụng tiền từ ngân sách nhà nước, quỹ tài chính nhà nước và các tài sản khác đầu tư vào doanh nghiệp để thực hiện nghĩa vụ góp vốn của chủ sở hữu doanh nghiệp; vốn góp của chủ sở hữu doanh nghiệp là tài sản của pháp nhân doanh nghiệp theo quy định của Bộ Luật dân sự.

Ngoài ra, nghiên cứu bổ sung quy định của Luật để phân biệt rõ Nhà nước là chủ sở hữu đối với pháp nhân doanh nghiệp còn doanh nghiệp là chủ ở hữu đối với từng loại tài sản là tiền, phương tiện ô tô, nhà xưởng, máy móc thiết bị .... của doanh nghiệp; trong đó, có quy định phân biệt cụ thể sự khác nhau giữa các loại vốn (như vốn điều lệ; vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp; vốn của doanh nghiệp) do sự hình thành của vốn từ các nguồn khác nhau trong quá trình hình thành doanh nghiệp, hoạt động của doanh nghiệp và ý nghĩa của từng loại vốn như sau:

- Vốn điều lệ là số vốn do chủ sở hữu doanh nghiệp góp để thực hiện nghĩa vụ của mình và được ghi vào điều lệ công ty. Việc góp vốn điều lệ của chủ sở hữu (góp bằng tiền hoặc tài sản hiện vật) là nghĩa vụ và là sự cam kết mức trách nhiệm vật chất hữu hạn trong phạm vi vốn góp của chủ sở hữu doanh nghiệp đối với các khoản nợ của doanh nghiệp do mình làm chủ sở hữu, đồng thời là cơ sở để chủ sở hữu doanh nghiệp quyết định phân chia lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp.

- Vốn chủ sở hữu của DNNN bao gồm vốn góp của chủ sở hữu trong vốn điều lệ và các khoản vốn khác hình thành trong quá trình hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp, nó sẽ thay đổi theo kết quả kinh doanh, phân phối lợi nhuận, do lỗ của doanh nghiệp, hoặc thay đổi do chính sách tài chính của Nhà nước mà doanh nghiệp là đối tượng thụ hưởng. Khi vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp lớn hơn vốn điều lệ phần vốn lớn hơn không phải là vốn để chủ sở hữu cam kết thực hiện trách nhiệm thanh toán nợ của doanh nghiệp, chủ sở hữu doanh nghiệp có quyền quyết định việc sử dụng phần vốn này để bổ sung vốn điều lệ cho doanh nghiệp hoặc thu hồi phần vốn này trong những trường hợp cụ thể.

- Vốn của DNNN bao gồm vốn chủ sở hữu của doanh nghiệp và vốn do doanh nghiệp huy động theo quy định của pháp luật (như vay các tổ chức tín dụng, phát hành trái phiếu, vay của doanh nghiệp, các nhân khác theo hợp đồng cho vay tài sản theo quy định của Bộ Luật dân sự...) để sử dụng cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.

Sự phân biệt của các quy định nêu trên là mấu chốt quan trọng cho các bước tiếp theo của quá trình xây dựng chính sách quản lý vốn, quản lý tài chính doanh nghiệp đảm bảo nguyên tắc hội nhập, bình đẳng, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp; nghĩa vụ góp vốn của nhà nước để được làm chủ sở hữu doanh nghiệp; trách nhiệm bảo toàn vốn của doanh nghiệp; trách nhiệm hữu hạn đối với nợ của doanh nghiệp của chủ sở hữu nhà nước; thực hiện quyền điều tiết thu hồi vốn, phân phối kết quả kinh doanh từ lợi nhuận sau thuế của chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp với tư cách là chủ sở hữu doanh nghiệp đồng thời là nhà đầu tư nắm giữ 100% vốn điều lệ của doanh nghiệp.

(iii) Về huy động vốn của doanh nghiệp

Quy định rõ trách nhiệm của doanh nghiệp: huy động và sử dụng vốn vay đúng mục đích, tự chịu mọi rủi ro và chịu trách nhiệm trước pháp luật trong quá trình huy động, quản lý, sử dụng vốn vay và trả nợ đúng hạn. Nhà nước không chịu trách nhiệm nghĩa vụ trả nợ đối với các khoản nợ do doanh nghiệp trực tiếp vay, trừ các khoản vay được Chính phủ bảo lãnh.

Ngoài vay vốn của các tổ chức tín dụng, DNNN được vay vốn của các tổ chức cá nhân khác thông qua hợp đồng vay tài sản theo quy định của Bộ Luật Dân sự.

DNNN không được cho các doanh nghiệp khác vay vốn (các doanh nghiệp khác là doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu doanh nghiệp trong và ngoài tập đoàn, tổng công ty thực hiện hạch toán kinh tế độc lập); DNNN không bảo lãnh vay cho doanh nghiệp mà doanh nghiệp đó do DNNN sở hữu 100% vốn điều lệ hoặc có vốn góp của DNNN; việc phải quy định cụ thể như trên vì DNNN không phải là tổ chức tín dụng, quan hệ giữa DNNN với các doanh nghiệp khác là quan hệ giữa các pháp nhân độc lập về tài sản và nghĩa vụ với các đối tác trong kinh doanh; quá trình hoạt động ngoài vốn chủ sở hữu, nếu doanh nghiệp thiếu vốn thì doanh nghiệp vay các tổ chức tín dụng hoặc phát hành trái phiếu theo quy định để đảm bảo cạnh tranh sự bình đẳng giữa các loại hình doanh nghiệp khi tham gia thị trường.

(iv) Về cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế thu nhập doanh nghiệp

Cơ chế phân phối lợi nhuận sau thuế đối với DNNN là quyền của chủ sở hữu doanh nghiệp (quyền của nhà nước); quyền này gắn với nghĩa vụ góp vốn của chủ sở hữu doanh nghiệp. Khi chủ sở hữu doanh nghiệp (nhà nước) góp đủ vốn điều lệ vào doanh nghiệp thì Nhà nước là chủ sở hữu đối với doanh nghiệp, nhà nước có quyền ban hành cơ chế, chính sách để bảo vệ quyền lợi của nhà nước khi đầu tư vốn vào doanh nghiệp. Theo đó, Nhà nước có quyền thu toàn bộ lợi nhuận còn lại sau thuế tại doanh doanh nghiệp hoặc có quyền để lại cho doanh nghiệp để sử dụng cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp nhưng không tính phần để lại là nghĩa vụ góp vốn của chủ sở hữu trong vốn điều lệ.

Theo cơ chế hiện nay, DNNN được trích lập tối đa 30% lợi nhuận sau thế thu nhập doanh nghiệp hình thành Quỹ đầu tư phát triển của doanh nghiệp và là nguồn để bổ sung vốn điều lệ; trích lập quỹ khen thưởng, phúc lợi theo kết quả xếp loại doanh nghiệp và Quỹ tiền lương thực hiện của doanh nghiệp. Phần lợi nhuận còn lại (sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp) chủ sở hữu (nhà nước) thu toàn bộ vào ngân sách nhà nước. Cơ chế này cần nghiên cứu hoàn thiện do có bất cập về sự thiếu bình đẳng, ảnh hưởng đến khả năng cạnh tranh của DNNN trên thị trường so với doanh nghiệp thuộc hình thức sở hữu khác, cụ thể như sau:

Mục đích trích Quỹ đầu tư phát triển để đầu tư phát triển kinh doanh cho doanh nghiệp và bổ sung vốn điều lệ cho doanh nghiệp; tất cả DNNN khi thực hiện quyết toán tài chính năm nếu có lãi thì đều được trích lập Quỹ này. Tuy nhiên theo Luật số 69/2014/QH13 thì không phải tất cả DNNN đều thuộc diện được nhà nước bổ sung vốn điều lệ; do vậy, trường hợp doanh nghiệp có dự án đầu tư xây dựng, mua sắm tài sản cố định hoặc có nhu cầu tăng tài sản ngắn hạn để mở rộng sản xuất, kinh doanh, nhưng không thuộc diện được bổ sung vốn điều lệ trong quá trình hoạt động thì doanh nghiệp cũng không được quyết toán nguồn quỹ này để bổ sung vốn điều lệ (tăng vốn góp của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp).

Trong khi các DNNN chỉ được trích tối đa 30% lợi nhuận sau thuế thu nhập doanh nghiệp để đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh thì các công ty cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên (sau khi thực hiện nộp thuế TNDN như DNNN), phần lợi nhuận còn lại có thể sử dụng một phần để chia cổ tức hoặc không chia cổ tức bằng tiền mà sử dụng toàn bộ lợi nhuận sau thuế để đầu tư phát triển kinh doanh (thông qua phương án phát hành cổ phiếu tăng vốn điều lệ, tăng vốn góp cho cổ đông, thành viên góp vốn- chia cổ tức bằng cổ phiếu). Thực tế, rất ít công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên thực hiện chi cổ tức, chia lợi nhuận bằng tiền với tỷ lệ 30% vốn góp và có xu hướng ưu tiên dành lợi nhuận sau thuế là vốn để đầu tư phát triển kinh doanh của doanh nghiệp; do vậy, các doanh nghiệp cổ phần, công ty TNHH hai thành viên trở lên có lợi thế cạnh tranh cao hơn so với DNNN (do có nguồn tiền để đầu tư lớn hơn DNNN và giảm được chi phí lãi hạch toán vào chi phí sản xuất kinh doanh so với DNNN).

Để xử lý bất cập nêu trên, từng bước nâng cao khả năng cạnh tranh và đảm bảo sự bình đẳng của DNNN trên thị trường so với doanh nghiệp thuộc hình thức sở hữu khác; trước mắt việc hoàn thiện chính sách thu lợi nhuận còn lại sau thuế đối với DNNN trong điều kiện đang thực hiện sắp xếp lại DNNN có thể thực hiện theo hướng: nâng tỷ lệ trích quỹ đầu tư phát triển cao hơn tỷ lệ 30% hiện nay và chỉ áp dụng cho doanh nghiệp thuộc diện được nhà nước đầu tư bổ sung vốn và đủ điều kiện theo quy định; các doanh nghiệp không thuộc diện trên thì không được trích Quỹ đầu tư phát triển và Nhà nước thu toàn bộ phần lợi nhuận còn lại sau thuế thu nhập doanh nghiệp (sau khi đã trích lập quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi theo quy định).

(v) Về cơ cấu lại vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp thông qua các hình thức chuyển đổi doanh nghiệp

- Việc chuyển đổi DNNN thành công ty cổ phần (tại Nghị định số 126/2017/NĐ-CP ngày 16/11/2017 của Chính phủ) quy định: việc xác định lại giá trị của doanh nghiệp để cổ phần hóa, nhưng không thực hiện điều chỉnh sổ sách kế toán theo giá trị xác định lại như các quy định trước đây mà chỉ làm cơ sở để xác định giá khởi điểm khi thực hiện bán đấu giá cổ phần chuyển đổi DNNN. Quy định này là thay đổi cơ bản của pháp luật về cổ phần hóa doanh nghiệp nhằm tối đa hóa giá trị bán vốn nhà nước theo cơ chế thị trường, phù hợp với quan điểm chỉ đạo và mục tiêu đã xác định tại Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5 Ban chấp hành trung ương khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả DNNN.

Tuy nhiên, về cách thức tổ chức thực hiện và các bước của quy trình cổ phần hóa doanh nghiệp quy định tại Nghị định số 126/2017/NĐ-CP còn chưa phù hợp theo cơ chế thị trường, thời gian thực hiện chuyển đổi doanh nghiệp còn kéo dài dẫn tới không đảm bảo kế hoạch, lộ trình thực hiện sắp xếp chuyển đổi doanh nghiệp đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt và kéo dài quá trình thực hiện sắp xếp, đổi mới nâng cao hiệu quả đầu tư vốn, hiệu quả hoạt động của DNNN trong phạm vi cả nước.

- Theo cơ chế thị trường việc xác định giá trị doanh nghiệp làm cơ sở xác định giá khởi điểm khi bán đấu giá cổ phần lần đầu là khâu cơ bản, mấu chốt để chuyển DNNN thành công ty cổ phần; sau khi xác định giá khởi điểm để bán đấu giá bán cổ phần lần đầu, giá bán cụ thể và xác định số tiền mà nhà nước có thể thu được khi bán cổ phần lần đầu phụ thuộc vào quyết định của nhà đầu tư khi mua cổ phần và quan hệ cung cầu trên thị trường (không phụ thuộc vào giá trị doanh nghiệp sau khi đánh giá lại). Thực tế, nhiều doanh nghiệp sau khi đánh giá lại có giá trị tăng cao nhưng việc bán cổ phần rất khó khăn, ít nhà đầu tư tham gia và tiền thu về bán cổ phần không tương ứng với giá trị đánh giá tăng.

Do vậy, cần xem xét rút gọn các bước của quy trình chuyển DNNN thành công ty cổ phần đang quy định hiện hành (trong đó có các bước trung gian trong quá trình tiến hành xác định giá trị doanh nghiệp để cổ phần hóa) để tiết kiệm thời gian, chi phí chuyển đổi mà vẫn đảm bảo cơ chế thị trường trong chuyển đổi DNNN.

(vi) Về giám sát doanh nghiệp

Hoàn thiện quy định để tăng cường vai trò giám sát đối với doanh nghiệp của chủ sở hữu doanh nghiêp và của chính bản thân doanh nghiệp.

Theo quy định hiện hành, nội dung hoạt động giám sát hiện nay chỉ tập trung vào việc giám sát đầu tư vốn, giám sát tài chính và đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp thông qua một số chỉ tiêu về tài chính và do chủ sở hữu doanh nghiệp thực hiện trên cơ sở báo cáo đánh giá tình hình tài chính của doanh nghiệp theo mẫu biểu hướng dẫn để cụ thể hóa nội dung giám sát của Bộ Tài chính.

Theo quy định tại Điều 4, Điều 5, Điều 44 của Luật số 69/2014/QH13, cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm các cá nhân vào Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty là người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp, để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp; quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải thông qua người đại diện chủ sở hữu trực tiếp hoặc người đại diện phần vốn nhà nước; Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty có quyền, trách nhiệm ban hành quy định, tổ chức thực hiện quy định để thực hiện quản trị doanh nghiệp đảm bảo tuân thủ quy định của pháp luật, quy định của cơ quan đại diện chủ sở hữu. Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty chịu trách nhiệm trước cơ quan đại diện chủ sở hữu trong quản lý, sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn; khi doanh nghiệp hoạt động thua lỗ, không bảo đảm khả năng thanh toán, không hoàn thành nhiệm vụ được giao và những trường hợp sai phạm khác.

Theo cơ chế phân cấp quản lý, trách nhiệm quản lý đối với DNNN nêu trên thì Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty có quyền quyết định trực tiếp, toàn diện hoạt động của doanh nghiệp. Thực tế, việc xảy ra thất thoát vốn, tài sản của doanh nghiệp phát sinh từ các bộ phận doanh nghiệp và cá nhân là người có trách nhiệm trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản của doanh nghiệp; do vậy, để không xảy ra thất thoát vốn, tài sản của doanh nghiệp thì việc ban hành các quy chế quản lý nội bộ doanh nghiệp và chỉ đạo thực hiện quản trị doanh nghiệp của Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty là vấn đề quan trọng, cần thiết. Vì vậy, hoạt động giám sát cần phải mở rộng so với quy định hiện nay, đó là:

Đối với trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu (Bộ, UBND các tỉnh thành phố trực thuộc trung ương): bổ sung nội dung giám sát hoạt động của Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty trong việc thực hiện các quyền, trách nhiệm của mình theo quy định của pháp luật tại doanh nghiệp.

Đối với trách nhiệm Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty: chịu trách nhiệm tổ chức giám sát tài chính trong nội bộ doanh nghiệp và trách nhiệm báo cáo kết quả giám sát nội bộ cho cơ quan đại diện chủ sở hữu; Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty ban hành cơ chế quản lý nội bộ để quản lý hoạt động sản xuất, kinh doanh, quản lý tài chính đối với doanh nghiệp; trong đó, việc quản lý vốn, tài sản và trách nhiệm trong quản lý vốn, tài sản của doanh nghiệp phải được phân định đến từng bộ phân, cá nhân doanh nghiệp làm cơ sở cho việc thực hiện chức năng giám sát của mình, đồng thời làm cơ sở để xử lý trách nhiệm đối với từng bộ phận, cá nhân doanh nghiệp trong việc quản lý, sử dụng tài sản của doanh nghiệp khi xảy ra tổn thất tài sản của doanh nghiệp.

Trong quá trình thực hiện đổi mới cơ chế, chính sách để DNNN thật sự vận hành theo cơ chế thị trường, nâng cao hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước trong nền kinh tế thị trường, hội nhập; đảm bảo cạnh tranh bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc các hình thức sở hữu khác nhau trên thị trường, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN, hiệu quả đầu tư vốn của Nhà nước vào doanh nghiệp, các nội dung trao đổi trong khuôn khổ bài viết này sẽ góp phần hoàn thiện quy định hiện hành và thực hiện đổi mới cơ chế, chính sách hiện nay.

Nguyễn Mạnh Hưng

Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính